▍服务下村
最近，民政部等16个中央部门联合下发了《关于健全完善村级综合服务功能的意见》（民发〔2022〕56号）（以下简称《意见》），目的在于“加强农村地区普惠性、基础性、兜底性服务能力建设，全面推进乡村振兴，促进农民农村共同富裕”。
《意见》分为四个部分，包括“村级综合服务总体要求”、“确保综合服务供给下沉到村”、“办好村级公共事务和公益事业”和“加强组织保障”。
核心的内容是第二部分的“确保综合服务供给下沉到村”，以及第三部分的“办好村级公共事务和公益事业”——前者讲的是服务下村的问题，也就是要把各种公共服务下沉到村里，摆在农民的家门口，更好地为农民服务；后者讲的是村本级自身工作的优化。大致来说，前者主要是对政府的要求，而后者主要是对村级的要求。
把服务下沉到村，摆在农民家门口，听起来当然是一件美妙的事情。但是不要忘了，所有的好事都在暗地里标好了价格，没有无缘无故的爱。因此，讨论服务下村，不可避免地需要讨论其必要性、成本、由谁来提供服务等基本问题。
▍“没有无缘无故的爱”
从必要性来看，《意见》列出的十项服务内容，有一些服务实际上并没有下村的必要性。
比如就业服务，这主要是市场的事情，就算要开展就业培训，完全可以乡镇甚至县为单位，而没有必要在村里设个点，最终只是增加了村干部的形式主义工作而已。
再比如文化、体育和教育服务中的数字农家书屋、老年教育、家长学校或家庭教育等服务站点建设，到底有几个真正发挥了作用？如果只是个迎检的摆设，老百姓不需要或用不上，那就是浪费钱，不如不搞。
从成本来看，《意见》并没有解释清楚，政府做这么多好事，到时由谁来买单。
《意见》提到的第一项服务是“卫生健康服务”，有没有必要下沉呢？当然有必要，关键是要下沉什么内容。这就涉及整个县域医疗卫生体系的重构和资源的重新配置，其中村卫生室的功能定位应当是以健康为核心的公共卫生，对在村人员特别是老年人、儿童、慢性病患者的健康管理。这些工作是不赚钱的，需要政府的财政保障。而大部分的县乡政府是没有钱来做这些好事的，真要做，就必须省里和中央出更多的钱。
不解决成本分担的问题，服务下村只会沦为一纸空文。
从服务供给主体来看，除了专业性的服务比如医疗卫生服务、警务和法律服务、应急和社会心理服务等需要政府增派专业人员之外，其他的服务下沉很有可能转化为村干部的额外工作。
大家都知道，大部分农村的村干部都很少，而且很多都是兼职的。一旦大量的服务工作下沉到村里，而部门的人手、经费又没有下沉的情况下，村干部就要自己顶上，忙于这些以服务为名的行政工作。
一方面，很多下沉的服务并不符合农村和农民的真实需求，另一方面，各项服务都需要留痕以备考核检查，村干部往往分身乏术，因此大量的服务工作最终沦落为形式主义。结果，服务没有真正下沉，村干部倒是悬浮起来了，跟农村农民的关系反而越来越疏远。
▍“村级政府？”
虽然《意见》第三部分“办好村级公共事务和公益事业”只有三条内容，但是明眼的人一看就知道，条款少，事项却不少，活脱脱一级政府的架势。除了没有中央政府的外交和国防功能，这村级组织跟其他地方政府仿佛也差不了多少。
不是说政府不好，而是对于大部分的农村来说，成为一级政府实在是非常不好。最简单的一个道理是，随着人口的城镇化——这一进程还远未结束，大部分农村的人口还会继续往城市流动，留在村里的人口不多，完全没必要把村级组织搞成一级政府。
大家知道，一级政府如果没有钱，又没有多少实事可做，上级又要进行高标准的服务考核，其结果就是形式主义和官僚主义；如果上级给钱，但是没多少实事可做，上级又要进行高标准的服务考核，其结果就是高级版本的形式主义和官僚主义——腐败。把财政资源浪费在形式主义和官僚主义上面，这当然就是腐败。
需要指出的是，上面的批评并不是要否认政策对村庄社会的需求回应。恰恰相反，我认为所有的三农政策都应当更好地回应村庄社会的真实需求，这一点与《意见》强调的“完善村级服务功能”并不相同。换句话说，完善村级服务功能并不一定能够回应村庄社会的真实需求。
当然，在每个历史阶段，并不是所有的村庄社会需求都可能得到有效的回应。政策要回应的，主要是每个历史阶段最重要的社会需求。
▍“农民的真实需求”
那么，在当下，农民最重要的需求是什么呢？
从调研了解到的情况来看，绝大部分村庄最重要的需求无非是良好的农业基础设施、基础教育和基本养老。
良好的农业基础设施，主要包括大块平整的耕地、完善的农田水利设施、低廉的农资和农机供应体系等。目前来看，这些基础设施在广大农村都是非常欠缺的，也是造成农民抛荒弃种的主要原因。
良好的基础教育也是农民最主要的需求之一。目前来看，由于教育城镇化的影响，大量优质的教育资源都往县城集聚，导致农民不得不为了孩子在县城贷款买房，甚至要牺牲一个劳动力专门在县城陪读。原本可以以较低的成本在乡村完成的基础教育，现在不得不耗费巨大的成本进城读书，这对于大部分普通农民来说，实在是巨大的负担。
养老是农村正在面临的另外一个大问题。一方面，随着年轻人口大量地往城市流动，留在村里的主要是老年人，之前的家庭养老体系正在快速式微；另一方面，国家对农村的养老保障体系尚不完备，在短期内希望由政府来接管农村的养老保障，似乎也不现实。在这种情况下，农村的养老问题如何有效解决，这就需要我们的公共政策作出积极的回应。
对于上述三个方面的需求，《意见》除了提到“建设日间照料、互助养老服务设施和无障碍设施”，对于良好的农业基础设施和在地化的基础教育则几乎没有涉及。当然，不是说要由村级组织来承担农业基础设施和基础教育的建设任务，这些主要是政府的任务，需要讨论的是，村级组织在这些任务的开展过程中需要承担什么样的作用。
如果我们的公共政策没有对社会的主要需求作出回应，而是忙于回应一些不太重要甚至没有必要的需求，那么这样的公共政策就只会造成财政资源的浪费。
▍“重新认识村级组织”
重新认识村级组织的功能，非常重要。
需要明确的是，不应当把村庄当作一级政府来建设，而是要真正还原村级组织“党建引领下的村民自治”的核心定位。从这个意义上讲，村级的根本功能在于将分散的农民组织起来，将自上而下的国家资源与自下而上的农民需求有效对接起来。
这样的功能定位决定了，村级组织的核心工作是群众工作而不是行政工作，村干部需要投入更多的时间在了解群众真实需求上，而不是坐在办公室里“做作业”或者天天跑政府开会。这意味着村级组织应当具有很强的群众性和灵活性，能够更好地将农民组织起来共同开展公共事务的治理。良善的公共政策，应当是回应和强化村级组织的这些功能，而不是相反。
那么，什么是乡村治理的现代化呢？我认为主要是处理好两对“积极性和消极性”。
首先，村级组织要平衡好积极性和消极性，在群众工作上要积极，想方设法了解和反映农民的真实需求，想方设法将农民组织起来，想方设法将政府的资源转化为村庄治理能力；在行政事务上要消极，这里的消极是指政府不要给村级压太多的行政任务，不要试图将村级组织行政化，不要用行政事务来取代村级组织的群众工作。
其次，政府要平衡好积极性和消极性，在农民的主要需求方面要积极作为，比如创造条件来完善农业基础设施、让基础教育回归乡村、为农民互助养老提供支持等等；在具体的治理事务上要保持一定的消极性，留一些好事给村级组织去做，而不需要把所有好事做尽，例如政府提供必要的经费支持，让农民自己组织起来开展小型基础设施建设，而不是所有事情都由政府包办代替。
——延伸阅读——
吸血式的县域城镇化要不得
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），提出“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用”。
我们可以从以下三个方面来解读这份《意见》，即县城分类、县域功能、县域内外部关系。
▍县城大不同
《意见》的一个鲜明特点是对县城进行了类型划分，并根据县城的不同类型提出差异化的发展目标和策略。
《意见》将县城分为五种类型。第一类是大城市周边县城，特别是位于城市群和都市圈范围内的县城，这些县城的特殊性在于跟大城市的空间距离非常近，很容易受到大城市的发展辐射，尤其是产业的辐射。因此，《意见》对这类县城的发展要求是加快推进其融入临近大城市，主动承接大城市的产业延伸和产业转移，将自己建设成为大城市的卫星城。
第二类是专业功能县城，这类县城的特殊性在于虽然不在大城市周边，但是本身具有资源、交通等优势，甚至已经形成了富有特色的专门产业。对于这类县城，《意见》要求积极培育它们的专业功能，发展特色经济和支柱产业。
第三类是农产品主产区县城，这应该是县城的主要类型，它们的特色就在于没有什么特色，既不在大城市周边，也不具备资源和交通优势，二三产业的基础相当薄弱。对于这类县城，《意见》要求合理发展农村二三产业。所谓合理发展，就是要实事求是，切实以市场需求为导向，而不能盲目上马各种二三产业。事实上，这类县城的功能定位主要应该是农业生产和社会治理，而不是二三产业。不是说二三产业不重要，而是说对于这类县城而言，发展二三产业难度很大，即使要发展，也应该结合并服务于农业生产活动。
第四类是重点生态功能区县城，这类县城也不少，承担的功能主要是承接生态地区超载人口转移。对于这些地区来说，要么生态系统比较脆弱，住的人多了可能破坏生态；要么生态环境比较恶劣，对于居住其中的人容易产生安全隐患；要么生态保护的正外部性比较大，比如饮用水来源地，住的人多了，即便只是农业生产，也有可能影响饮用水的安全。因此，在这些重点生态功能区，将人口有序转移到县城是合理的。
第五类是人口流失县城。人口流失的原因有很多，最关键的还是就业因素。很多县城都无法为本县人口提供充足的就业，大家只能到更大的城市去寻找工作。到外面工作的人，多数还是会回到县里，真正能够在大城市定居的恐怕并不多。因此，这种人口流动情况很难归结为人口流失。真正意义上的人口流失，应该是人口不断往外迁移定居，对于这种类型的县城，《意见》要求严控城镇建设用地增量、盘活存量，这是有道理的。
▍县域核心功能
虽然县城的类型不同，具体定位也不一样，但是作为基本单元的县域的核心功能具有一致性。县域的范围不仅包含了县城，还包含了乡镇和村庄。虽然《意见》的重点是讲“以县城为重要载体的城镇化建设”，但是“以县域为基本单元”的政策视角可能更为重要，毕竟乡村的腹地更为广阔。只有以县域为基本单元来思考城镇化建设，才能够更好地把握县城的发展定位。
我认为，对于绝大多数的县域来说，粮食安全是其最为核心的功能。道理很简单，粮食种植于乡村，而乡村是县域的主战场。确保大部分的农田都能种上粮食，这是关系国计民生最紧要的安全问题，自然也是县域发展最为重大的问题。统筹发展与安全的关系，就不能只是单纯地讨论城镇化，特别是仅仅讨论二产三产意义上的城镇化，而要把粮食安全的命题纳入城镇化建设的框架之中统筹布局。这意味着城镇化不能以牺牲粮食安全为代价，而要反过来更多地支持和反哺粮食安全。
但是当前的整个氛围是将县域发展局限于县城发展，将城镇化视为摆脱农业生产的过程，这实际上是存在很大风险的。国家应当首先把县域视为一种公共品，而不是新的经济发展引擎。要知道，经济发展的引擎始终是在城市特别是大城市，而县域作为一种公共品，最核心的职责就是要保障好粮食安全。可惜的是，目前县域发展的总体思路依然是工商业大跃进，不管具不具备条件，都想方设法搞工业园，搞县域商业建设，至于农业生产只是一个不得不完成的任务而已，说白了就是包袱。
在这种思路之下，财政资源自然主要停留在县城，用于县城的工商业发展和县城的基础设施建设，而用于服务农业生产的资源则大为受限，其中还有很多是用于不切实际的农业产业化项目。真正服务于粮食安全的资源经常是捉襟见肘，你只要到农村走一走就能感受到，大量的基础设施都是年久失修，特别是水利和机耕道；而土地也是相当的碎片化，很不好耕种。农民不愿意种田，首先就是因为田不好种，即使下定决心要种田，又会被高昂的农资成本吓到。实际上，这些关系粮食安全的农业基础设施建设，真的应当成为县域发展的首要任务。至于产业经济发展的职责，主要应该交给市里和省里来统筹。
县域的第二个核心功能是社会治理，而社会治理的本质就在于群众工作。虽然大多数县域应当以农业生产为重，但是这并不意味着县域就不需要现代化。实际上，县域的现代化主要就体现在社会治理的现代化。生活在县域的人口，多达9亿，将这9亿人口组织起来参与到社会治理之中，对于整个国家的治理现代化来说实在是意义非凡。
然而从现实情况来看，当前的县域社会治理能力是比较落后的。不是说县域治理的技术性手段不行，比如“数字化”“智慧化”等等，而是在回应老百姓的需求、跟老百姓打交道、解决老百姓问题这些群众工作上缺乏能力。一个关键的原因就在于整个治理体系悬浮在行政系统中，脱离了基层社会。不要说县城治理本身已经高度科层化，下个村都不容易（我是指真正进入到老百姓的生活之中而不是到村里拍个照），就连乡村两级都在迅速行政化，村官越来越像个当官的，整天坐在办公室忙着写材料。这当然不能完全责备基层干部，他们也不想搞那么多材料工作，问题是上面总是找他们要。
县域的第三个核心功能是社会建设，或者叫做社会基础设施建设，包括教育、医疗、养老等。县域是人力资源最重要的储备库，因此搞好社会基础设施建设，意义重大。让县域人口能够获得较高质量的教育、医疗和养老资源，可以大幅度提升中国的人力资源，为经济社会发展奠定坚实的人口基础。另外也许更为重要的是，社会建设本身就是满足老百姓日益增长的对美好生活的追求。
然而，因为县域的资源大多投入到工商业建设和县城的硬件基础设施建设上，真正能够用于优化县域教育、医疗、养老等社会服务方面的资源并不多。其后果是，这些责任主要压在家庭上，造成了很大的经济负担。
▍县域内外部关系
显然，无论是保障粮食安全，还是完善社会治理和社会建设，都无法直接给县域政府带来更多的财政收入，而且这些工作反过来还要耗费大量的财政资源，政府自然没有积极性去干这些事情。一个经典的问题就是，我不先赚钱，如何去改善你的生活？正是这种理念赋予了县域大搞经济开发以合法性，先发展再服务。本质上讲，这涉及到县域与上级政府的关系。
如果将县域的主职工作限定在粮食安全、社会治理和社会建设三大方面，那么这些工作的成本就应当主要由上级政府来买单。问题是，现在县域也要承担大量的成本，如果不搞经济开发，充实一下财政腰包，很多民生项目可能都会受到影响。因此，县域发展的问题，根源不在于县域，而在于上级政府，在于财权事权的改革。
县域发展的成本由上级政府买单，本质上是对经济发展统筹层级的提升。由省市来统筹发展经济，最终很大一部分业务肯定也是要落在县域内的。但是县域的职责应该是配合，省市则通过设立更高层级的开发区来统筹经济发展，赚的钱则通过财政转移支付用于支持县域的粮食安全、社会治理和社会建设。县域当然也可以搞点经济开发，但不应该成为被考核的指标，考核的指标应该是聚焦到前面说的三项核心工作上。
县域发展的另外一个问题是如何处理好县域内部的城乡关系。大致来说，县域在空间上分为县城和乡村，乡村应该是主体。也就是说，无论是保障粮食安全，还是完善社会治理和社会建设，主战场都在乡村。因此，要搞好县域发展，关键就在于搞好乡村振兴工作。这意味着县域资源的配置，重点应该落脚到乡村。
然而，正如前面说到的，因为发展县城是主导思路，以至于能够用于乡村建设的资源并不多，这就是农业基础设施如此不堪的关键原因。不仅投放到乡村的资源少，更要命的是为了集中力量搞县城发展，还把大量的乡村资源虹吸到县城。最典型的莫过于通过教育县城化，引诱农民到县城买房子接受更高质量的县城教育。
一方面，农民两代人辛辛苦苦在大城市打拼赚的钱，全部投放到县城的房子上，还欠银行一屁股债，这是县城对乡村资金的虹吸；另一方面，越来越多的农民在县城买房，即使买不起也要租个房子，照顾小孩读书，导致乡村人口的空心化，以及陪读劳动力的闲置，这是县城对乡村人力资源的虹吸。有了这些资源，县城的房地产就可以繁荣一时，政府卖地就能赚更多的钱，再用这些钱搞几乎不太可能成功的二三产业的投资。
乡村的人财物向县城集聚，如果是因为县城产业发展的经济效益，倒也无可厚非，这是城镇化的基本规律。问题在于，现在更多的情况是乡村人财物向县城集聚不是因为县城的产业，而是因为县城的教育，大家挤到县城里面，除了给孩子更好的教育，却很难在县城找到合适的工作，陪读妈妈的劳动力还要被浪费掉。事实上，如果教育资源公平地配置给乡村，孩子们可以就近接受较好的教育，农民就完全没有必要耗费巨资跑到县城买房子。《意见》提出要“发展城乡教育联合体”，这实际上是在向县域医疗卫生共同体取经，或许值得进一步的关注。
可见，上级政府对县域经济发展不合理的定位，导致了大量的资源集聚到县城的产业发展和硬件基础设施建设上，使得用于社会基础设施建设和农业基础设施建设的资源更加不足，而且很难在乡村得到合理配置。一方面农业基础设施建设不好，田不好种，另一方面受到县城教育资源的引诱，农民和他们家里的钱都被虹吸到县城。结果，粮食安全成了问题，乡村社会治理也陷入困境。遗憾的是，即使付出这些代价，大部分的县城经济也没能发展起来。
农业产业化的迷思
概言之，对于广大农民来说，围绕耕作便利性展开的农业基础设施建设而不是农业产业化，才是他们最为关切的利益所在，这也是中国坚持稳健的现代化道路的利益所在。
1、美丽乡村
在当前中国的农业发展中，存在一对看起来相互矛盾的现象：一方面，从中央到地方都在努力推动农业产业化，投入大量的资源，希望带动广大农民发家致富；另一方面，成功的农业产业化案例并不多见，农民还经常怨声载道。
花村，2000多人口，在中国的中部地区是很普通的一个村庄。幸运的是，在几年前，花村被选为美丽乡村建设示范点，从此迎来了大量的项目资金。这些项目资金主要用于花村的农业产业化建设。
美丽乡村，是国家对农村未来发展的蓝图构想。早在2005年，党的十六届五中全会就提出建设社会主义新农村的重大历史任务，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。2008年，浙江省安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划，提出用10年左右时间，把安吉县打造成为中国最美丽乡村。很快，安吉的实践就在全国引起强烈反响，得到中央的高度认可。2013年，当时的国家农业部全面启动“美丽乡村”创建活动，并于次年发布了美丽乡村建设的十大模式。
在美丽乡村建设的十大模式中，排在首位的就是“产业发展型”。花村在打造美丽乡村示范点的时候，基本上就是围绕着产业发展展开的。事实上，在接下来中国将大力推进的乡村振兴战略中，“产业振兴”也是作为首要目标被提出来的。
2、产业振兴？
对于花村来说，传统的产业是以粮食作物和经济作物为主的第一产业。农民很清楚，种植粮食作物是很难创收的，只有经济作物种植才有可能发家致富。早前，当地农民主要种植西瓜，后来市场行情不好，大家又纷纷改种桃子、李子、石榴等。农民跟着市场走，什么水果好卖就一拥而上拼命种，结果市场供给过多反而卖不出好价钱，农民一看市场行情不好，又一哄而下全砍掉。在这种恶性循环之下，农民根本赚不得什么钱。
摆在当地政府面前的首要问题就是，如何带动农民将产业发展起来，形成示范。实际上，分散的小农要组织起来发展某种特色产业难度很大，风险也不小，对于地方政府来说是一个麻烦的事情。既然农民动员不起来，也不敢去动员，但是又要搞农业产业化，那就只能依靠农业企业或种植大户了。现在，美丽乡村建设的大量资源要投放到花村，对于地方政府来说，理想的模式是将这些资源集中投放给农业企业，鼓励其大力发展乡村旅游，并带动其他小农户发展农家乐。
于是，当地政府要求花村的干部必须在短期内把很大一片农地流转给集体，再由集体统一租给农业企业。同时，为了支持花村的开发，政府将农田整治项目，也优先安排给花村，尤其是农业企业所在的项目点。据了解，投入到花村的农田整治费用超过2700万，其中作为农业企业配套建设的投入就超过1000万，包括两个合计800多万的温室大棚和各种水利、道路设施。
此外，当地政府通过整合项目资金，投入3000多万给花村项目点修建景观路。游客中心、干部培训教育基地的几个房子，也是政府投钱建的。农业企业园区里面的沟渠，也是政府支持建设的，花了几百万的资金。
花村发展旅游最大的卖点，是一条贯穿全村的河流，花河。无论是花河的水上旅游项目还是沿河的步道，对水量和水质都有一定的要求。花河的水来自上游的水库，主要是用于农业灌溉。政府为了支持公司旅游项目的开展，跟水库管理部门打了招呼，让他们既要保持花河的水量，同时又不能放太多的水，确保水上游乐设施能够用得起来。
3、并不红火的农家乐
为了配套乡村旅游的餐饮和住宿，政府通过财政补贴引导村民搞农家乐，把老旧房子修缮一新，接待游客吃饭和住宿。
虽然政府、企业都投入了不少的资金，农民为农家乐也投入了一大笔钱，但是效果却不甚理想。这几年，农业公司几乎是年年亏钱。虽然公司希望通过市里的旅游公司把客流量引过来，但是说实在的，花村这个项目点并没有什么看头。在当地政府一些干部看来，类似花村这种乡村旅游的模式在周边也不少，几乎都是大同小异，花村的比较优势并不明显。
由于旅客不多，而且很多是来自周边的散客，他们开车来花村看个半天就回家了，很少在村里吃饭。因此，花村的农家乐并不怎么红火，真正赚钱的也就几家跟政府或村集体关系比较紧密的。一些农家乐干脆把门关了，安心种田或外出打工。那些继续坚持的农家乐，为了争夺客源，时而也会爆发冲突，原本关系不错的家庭，因为利益冲突而反目成仇。
由于美丽乡村建设的资源主要集中到项目点所在村民组，其他村民组对于基础设施建设的需求则很难得到有效满足。比如有个小组长就抱怨说，他们组的一个泵站坏了好几年，虽然一直跟村里申请进行维修，但是根本得不到落实，直接影响到农户的粮食种植。
还有一些农民担心，原本灌溉条件就不太好，现在花河的水量排放为了照顾公司的旅游项目又受到限制，会不会影响下游地块的灌溉呢？
4、农业产业化的风险
作为美丽乡村建设示范点的花村，其农业产业化的遭遇实际上是近年来中国农村建设的一个缩影。在中国，农业产业化的政策倡导出现于1990年代初期，它是一种以市场为导向，试图依靠龙头企业带动，将农产品生产、加工、销售有机结合，实现一体化经营的生产组织方式。
最近三十年来，农业产业化被视为农业现代化的核心内容，几乎成为中国农业发展最重要的理论和政策范式。在实践中，农业产业化主要表现为鼓励土地规模经营、引入农业企业、推动三产融合等。然而，从笔者的调研情况来看，农业产业化的效果并不理想，花村令人伤感的发展故事并非孤例。
调研发现，在第一产业的经营上，因为需要大量雇工，农业企业的效率并不比小农来得高；在第二产业的经营上，并不是每个村、每个乡镇都需要建农业加工厂，在哪里建厂，建多少厂，这是由市场自身决定的；在第三产业的经营上，农村能做的主要就是乡村旅游，但是除了少数城郊村以及风景名胜村，大多数偏远的乡村都缺乏乡村旅游的潜力。理性的资本都明白，越往偏远的农村走，资本投入的风险就越大。
实际上，农业产业化的实践之所以常常以失败告终，原因并不复杂。从根本上讲，在“人均一亩三分、户均不过十亩”的人地关系格局下，中国农村的资源尚不足以支撑起几亿农民的安居乐业。他们的经济收入和家庭发展，主要还是要依靠年轻人在城市的辛勤务工，以及中老年人在村里务农，而不是在政府引进的农业企业中打工。
这种“城乡之间的代际合作模式”决定了，广大农民不可能轻易放弃手中的承包地。这些承包地一方面为家庭经济贡献了接近一半的收入，另一方面他们也清楚，如果有一天城市经济不景气或者自己年纪大了在城市找不到工作，回到农村至少还有一块安身之地。这也是为什么2008年金融危机以及2020年新冠疫情导致大量失业的情况下，在城市务工的广大农民并没有感到特别焦虑的根源。他们提前返回农村或推迟回到城市，无非是过了一个更长的春节假期罢了。
从这个意义上讲，农村依然是中国现代化发展尤其是城市化建设的稳定器和蓄水池。中央也不会轻易改变农村集体土地制度，正是这一制度确保了农民在必要的时候能够“退回农村”的权利。如果大规模地、强行地推行农业产业化，尤其是大规模土地流转，很可能切断农民和土地的关联，不仅农业产业化自身很难成功（就像花村一样），而且很可能给中国农村社会埋下不稳定的因素。
5、回到农业基础设施
因此，在农村发展的政策设计上，我们需要更多地聚焦于如何满足农民种田的便利性，提供更为完善的农业基础设施，这才是广大农民最主要的需求。
农地整治是最核心的农业基础设施建设。围绕着农业耕作的便利性，在当前及未来一段时间内，应倡导适度规模经营，将原本碎片化的农地整合成大田，使得农户可以集中在一两块农地上耕作。
水利是农业的命脉，是仅次于农地的农业基础设施。大宗农作物生产最困难的地方在于产中环节，尤其是水利灌溉。一方面，要加强中小型水利设施的修缮和建设；另一方面，要加强农田水利合作，这也许是比水利工程更为关键的问题。我们在某些产粮大县调研发现，因为基层水利合作难以组织起来，一些大型水利工程甚至都发挥不了作用。
除了土地和水利之外，道路交通和机械化对于农业生产来说也非常重要。目前村村通公路已基本实现，但是村庄内部的道路以及农田中的机耕道依然是比较落后的，不利于农民将生产资料运到田间地头，也不利于农民将农产品运出来。事实上，道路交通和机械化发展情况与农地和水利的格局关系密切，一般来说，农地平整程度高、单块面积大、水利设施规整，那么田间机耕道就容易布局，也有利于大型机械作业。
另外一项重要的农业基础设施是农业技术。近年来，农业技术的推广和应用几乎处于停滞的状态，农民种田完全依靠自身经验甚至是靠天吃饭。农民该种什么品种，如何套种，如何防治病虫害，如何减少土地污染，等等，实际上都需要有一套完善的农业技术支持体系。在很多乡镇，原来专门提供农技服务的部门已经形同虚设，根本发挥不了技术引领的作用。
概言之，对于广大农民来说，围绕耕作便利性展开的农业基础设施建设而不是农业产业化，才是他们最为关切的利益所在，这也是中国坚持稳健的现代化道路的利益所在。
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