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清江游:我国行政区划改革机会来临?

2021-09-13 16:52:32  来源: 红歌会网   作者:清江游
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  可以发现,最近出现了很多关于城市化,行政区划改革的猜想,特别是对我国的省级行政区划分及其架构与县级行政区划分及其架构出现了各种各样的猜测和设想。普遍认为,为确保我国的可持续发展,为实现均衡发展,为加速发展,为实现共同富裕,为国家的稳定,国家的行政区划改革将是下一个改革的重要目标,也可以称为是改革发展到今天应到来的一个新的趋势,行政区划改革将为国家的发展贡献新的动力。

  增加省级行政区,县级行政区向城市化靠拢似乎是行政区划改革的第一步。

  大家都知道,由于历史的原因,我国的省级行政区划有一些非常典型的不适应国家整体发展的现象,行政区划改革势在必行。

  一,记得早年学地理,我国的某个边远省级行政区面积偏大,不是大一点点而是非常大,竟占到了国土面积的四分之一,可人口极少,是我国似乎也是世界上人口密度最低的地区,这是一件非常奇怪的事。泱泱传统世界大国,这种现象对国家的发展来讲难道不是一个问题吗?更何况我国还不是只有一个这样的边远省级行政区,我国现在还存在有三个这样的超大面积的边远省级行政区。从国家整体省级行政区划的平衡角度来看,从国家整体均衡发展来看,这都是一个问题。

  新中国成立后,由于国家整体比较落后,这些边远省级行政区的落后并不十分突出,虽有小车拉大马的不适感觉,国家亟待解决的问题太多,似乎无暇顾及。

  但国家经过几十年的发展,这些边远省级行政区庞大的面积,偏少的人口,经济极不发达的问题日益突出,即使全国支援其发展也只能集中在极少数的地区,极小的国土面积上,无论怎么援助,整体来看效果不彰,这些省级行政区几十年的发展都是靠外部的支援为主。

  我们不得不承认,从国土面积角度来衡量这些边远省级行政区的发展及其效益和对国家的贡献,显然没有跟上国家发展的整体步伐,明显有浪费土地资源之嫌。

  二,我国不仅存在个别省级行政区面积过大,人口过少的现象,同样一些省级行政区还存在面积过小人口过多的现象,存在人才、人口、资金资源高度集中在沿海和发达地区的现象。当然,这一现象与前一问题同样都有历史性的原因,还有经济发展自然规律影响的原因,也有经济发展的政策性偏重的因素。特别是改革开放以来的政策性偏向沿海,导致沿海的经济发展不断加速,在全国范围内推动了资源与资金大幅向沿海和发达地区流动,进一步拉开了边远省份与沿海和发达地区的差距,或许我们不能说是浪费了人才、人口资源,但国家整体发展不平衡的问题一直存在且还在扩大是不争的事实,这对国家整体均衡发展极为不利。

  此外,国家整体发展的这种不平衡产生了两种人口吸纳效应,特别是改革开放后,这种人口吸纳效应导致发展的不平衡更大。一是人才与人口向沿海地区加速集中,二是吸引边远省份落后地区打工人口常年向沿海和经济发达地区流动。很多人都以为打工人口带回去的是技术和资金,对家乡的发展是有益的。但事实却是这种打工人口的付出与其所获不成正比。其在沿海地区创造的价值、他们对发达地区、沿海地区的贡献比他们对家乡的贡献大得多。况且,如此庞大人口的巨大消费并不是在家乡,而是在沿海和发达地区。也就是说,他们对沿海和发达地区的贡献是双重的。

  这也进一步加剧了边远省份与沿海省份经济发展的不平衡,并加大了对经济均衡发展的负面影响,众所周知,经济发展的不平衡带来的负面效应对国家的整体发展、社会稳定是消极的。

  三,我国的经济发展总体存在的继续偏重沿海而忽视边远地区的问题,还体现在边远地区人口、资源和经济要素的逆向流动。为什么城市化在沿海地区发展较快,而在边远地区发展较慢?不仅是因那些地区城市少,有人口逆向流动的问题,更重要的是经济要素的逆向流动。所谓西电东输,西源东输给沿海的并不仅是能源,更是把边远省份的资源、人口向沿海输送,边远落后省份资源优势的成果基本上是被发达地区和沿海地区所收获,对本地的经济发展没有起到应有的作用。结果变成落后地区为沿海发达地区服务,问题是这种服务的回报不说是微乎其微,至少不多。

  也就是说,边远地区的庞大的国土面积对本地的发展基本上都属于没有发挥出效益的面积,甚至可以说连拥有的资源也没有发挥出对当地经济发展的作用,若想发挥出这些边远地区的土地面积效益,资源效益,改变一些边远省级行政区的落后状况,仅从经济因素上考虑远远不够。事实是无论计划经济时期还是市场经济时期,一些边远省级行政区始终没有跟上国家整体的发展步伐,或者说是落后时代发展的步伐。

  过去,我们总是从经济方面找原因,可几十年了,这一状况基本没有变化,那这就不是单纯的经济因素所致,应有别的原因,为什么让这些边远省级行政区小马拉大车呢?为什么边远省份的地区不能把资源优势变成产品优势、或者叫商品优势、市场优势?

  这是行政区划不科学导致的。现在看,行政区划改革似乎是一条捷径。

  同样,我国的地级市、县级行政区划也有一些非常典型的不适应当代发展需要的现象,也需要行政区划改革。

  一,省级行政区划中存在的问题在地级市和县级行政区中同样存在,一些地级市或一些县同样也存在地广人稀的现象,也存在人口过于集中的现象。大市小市、大县小县无论是面积还是人口都相差较大。包括下面的大乡镇小乡镇无论是面积还是人口也相差较大,发展也是不平衡的,同样需要行政区划改革;

  二,由于历史的原因,我国普遍存在地级市包县、包乡镇、包村的现象;县级行政区同样存在包乡镇、包村的现象,“城中村”在地级市和县级行政区内是一个普遍现象。这也带来了城市发展中的一个奇特现象,一拆富一方的现象,这在当地造成一种新的经济不平衡,这些被包到市包到城中的村亟待撤销;也就是说,这也需要行政区划改革。

  三,我国两千多个县级行政区除少数的县级行政区发展较快外,大部分县级行政区发展动力普遍不足。其实就是能力不足,有县域面积过大人口过少的情况,有县域面积过小,人口过多的情况;在乡镇级类似情况普遍存在,小村、小乡镇比比皆是,撤掉这些小县、小乡镇、小村非常必要,也就是亟需改革行政区划。

  我国现行的行政区划的历史形成是很多因素影响的结果。但随着社会的全面发展和经济均衡发展的需要,历史形成的行政区划不适应发展要求的问题越来越突出。

  过去的行政区划一般从自然地理分界线、自然环境角度考虑更多,在生产力低下、交通不便的情况下这是可行的,但在当代社会生产力高度发展、交通相当便捷的新形势下,从经济要素、政治要素和国家整体均衡发展的角度来考虑行政区划更科学。

  一句话,我国行政区划改革的时机已经成熟。从可持续发展、均衡发展、国家的稳定、实现共同富裕出发,行政区划改革的重点应放在拆分边远大面积省级行政区上,也应放重组人口大省上。也就是重点放在地广人稀的省级行政区和人口过于集中的省级行政区,改变小马拉大车和大马拉小车的现象。

  同时,建议普遍设立区域中心城市,也就是考虑普遍设立省级、副省级市,发挥城市对经济发展的领军作用。

  从历史发展的角度来看我国的行政区划,四级管理、甚至五级管理都是必要的。

  大家都知道,我国的行政区划自古以来变化很大,早期的基本架构就是郡县制,是三级国家管理架构。但随着发展和人口增加,后来就发展为四级国家管理架构。长期以来,总是有一种说法,认为我国应该效仿一些国家的三级国家管理架构,减少一个层次的管理机构。可他们并不清楚的是,我国的四级国家管理架构是上千年历史经验的总结。我们应该注意一个基本事实,世界上无论是被称为文明古国的那些国家,还是曾经的世界大帝国,如今安在?

  为什么只有中华文明不间断延续?为什么中国不间断地几千年来屹立于世界之前列?虽说这有中华文明、中华民族的独特性,国家的独特性,可也与我国自古形成的的国家管理架构有关,从三级管理架构到四级管理架构应该说是中国长期稳定发展的重要因素,事实是四级管理架构已经被证明是我国国家稳定和可持续发展的重要因素。因此,我国的行政区划改革不应从减少行政管理层次上的着眼,而应从缩小行政机构规模上着眼,不应从放权上着眼,而应从提高行政效率上着眼。

  因此,可以看到凡提到行政区划改革,普遍是提四种措施,加并改撤。

  ,是增加省级行政区,就是增加直辖市和省级市,扩大省级市管理范围,同时也可增加特别行政区;此外还要考虑提高一些区域中心城市的地位,作为副省级市,扩大它的管理范围。

  并,是减少一些地级市行政区,减少一些县级行政区,小的地级市并入大的地级市,同时小县并大县,这包括小乡并大乡,小镇并大镇,小村并大村,整体上大幅减少行政区设置。

  改,是改革行政区权限和编制。无论是增设的省级行政区,还是合并的地级市行政区、县级行政区,要大规模地减少行政编制,职责合并,减少行政人员。如新设立的省级行政区或副省级行政区整体编制基本维持地级市的水平,不能增加。行政区划改革后,不是整体上行政机构减少,行政人员减少,而是所有的国家各级行政机构都要大幅减少行政编制和行政人员,有些我讲是简政放权。

  在下以为,简政是必然的,放权则未必。泱泱大国管理十几亿人,没权就没管理。大幅减少行政人员和编制的结果必然不是放权,而是集权。所谓权力是责任,是义务,是服务,没有权力将没有责任和义务,也没有服务,那这个行政机构要它何用?这些行政管理人员要其何用?关键不在集权而在禁止“弄权”,应让权力成为服务的标志,是服务的权力。

  ,新设立了省级行政区后,无论是正省级行政区还是副省级行政区,所谓的计划单列市就应撤掉。计划单列市是一种很奇怪的称呼,既然不搞计划经济了,怎么还存在计划单列市?

  此外普遍提出的是要撤县设市、设区,撤镇升市或区。在下以为,为统一管理、规范管理,有撤必有设。应明确划定城市级别,直辖市、省级市、副省级市,地级市、县级市、乡镇级市,不再有县、乡镇,不再分什么特大城市、大城市、中等城市、小城市。

  只要是城市均设为市,不保留县级称谓,市分级,如前面提到的,设五级城市体制,彻底改革古代以来的郡县制体制,废除乡镇村,无论是哪一级别的城市,内部一律设区。

  不过,以上设想乃个人建议,瞎操心而已。

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