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郭灵凤:疫情下看瑞典新自由主义改革的后果及其代价

2021-10-27 16:43:24  来源: 世界社会主义研究   作者:郭灵凤
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  [摘要]2021年瑞典新冠肺炎疫情失控,揭示了瑞典福利国家社会保障制度的漏洞,也揭示了瑞典社会不平等日益扩大的现实。瑞典政府抗疫举措失当的原因是顾虑抗疫封锁影响本国经济发展,担心医疗费用等社保支出的增加,等等。这种想法与该国从20世纪80年代以来一直奉行的新自由主义改革目标(保持经济增长,削减福利开支)的逻辑一致。而正是新自由主义逻辑不断向政治经济领域的渗透,导致瑞典国家权力向资本倾斜,社会不平等加剧。

  [关键词]瑞典;疫情;福利国家;新自由主义;社会团结

  一、瑞典疫情失控,谁之过?

  2020年1月初瑞典公共卫生署报告了首例新冠肺炎感染病例关于瑞典第一例新冠肺炎病例何时确诊本文采用世界卫生组织官方网站统计数据说法,从2020年1月3日开始算起,确诊病例在经历了半年的缓慢增长之后,2020年第四季度瑞典疫情开始失控。瑞典成为北欧第一个达10万例新冠肺炎感染病例的国家。2021年4月,瑞典全国1/3的地区进入“医疗紧急状态”;5月,瑞典累计新冠肺炎确诊病例超过100万人,成为全球第28个达到百万病例的国家根据瑞典公共卫生署数据,截至2021年5月5日24时,瑞典累计报告新冠肺炎确诊病例1002121例,重症病例7086例,死亡14158例。2020年11月经合组织将瑞典列为欧洲抗击新冠肺炎疫情最糟糕的国家。邻国挪威、丹麦和芬兰纷纷对瑞典关闭国境。2020年12月,瑞典国王卡尔十六世古斯塔夫(Carl XVI Gustaf)在圣诞节演讲中罕见地发表政治评论,承认瑞典在新冠肺炎疫情期间未能挽救生命,抗疫失败。作为一个总人口1037万的国家2020年9月瑞典总人口达1037万,截至2021年5月瑞典每百万人死亡人口数为1377人,死亡率远高于邻国丹麦、挪威和芬兰。其中80岁及以上年龄段人口死亡数约占死亡病例的2/3,许多死者来自养老院瑞典统计局“按年龄统计新冠肺炎死亡人数”。

  根据两项民调显示,随着确诊和死亡人数的上升,瑞典民众对瑞典公共卫生署等政府机构的信任度不断下降。瑞典国内外社交媒体和民众纷纷指责瑞典政府故意让病毒在人群中缓慢传播以实现“群体免疫”,但瑞典政府官员和医疗咨询专家矢口否认。那么,到底谁该为瑞典疫情失控负责呢?

  首先遭到抨击的是瑞典卫生部门首席流行病学专家安德斯·特涅尔(Anders Tegnell)。特涅尔从一开始就认定封锁措施是荒唐的,过度防疫会导致公共医疗服务系统崩溃。他相信瑞典民众的自觉性,对于公民有责任防止疫情扩散有共识,所以不需要政府强制,民众会自己做好应有的防护。由于瑞典地广人稀的天然优势和大部分民众的配合,特涅尔的策略在2020年年初的第一轮疫情中的确奏效了,他因此被视为国家英雄。但是2020年年底开始第二轮疫情之后,情况渐渐失控,确诊率和死亡率不断攀升,病床和药物短缺。在民众逐渐升级的恐慌中,2021年1月,特涅尔早先的一些内部电子邮件被曝光。他在与另一位传染病防控专家图尔(Peet Tull)的讨论中,提出“学校应该保持开放,这样我们才能更快地获得群体免疫”。特涅尔坚信潜在提高的群体免疫力会让瑞典渡过难关,而由于疫情的周期性反复,频繁封锁会让国家走向崩溃。面对日益失控的疫情和民众,2020年11月24日,特涅尔称“群体免疫行之有效缺乏证据”,公开否认自己的防疫策略是群体免疫。

  除了提供政策建议的医疗专家,疫情失控的主要问责对象就是瑞典政府。在疫情初期,由社会民主党和绿党组成的瑞典中左政府宣称宪法禁止其下令关闭购物中心或禁止私人聚会,拒绝采取强制性隔离和大规模封锁措施,实行宽松抗疫,主要措施包括:首先,关闭博物馆,停止运动赛事,逐步限制公共活动聚集人数。2020年3月,瑞典政府在全国范围内禁止超过50人的公开聚集。大部分公共场所保持开放,商场、餐厅、酒吧、理发店等照常营业,同一场所最多只能容纳50人。2020年11月,随着疫情加重,禁止8人以上的公共活动和集会。瑞典首相勒文(Stefan Lofven)敦促民众在非正式场合和社交场合都遵循新禁令。其次,暂时关闭全国高中,学生改为线上学习。瑞典在2020年春季学期以及2020年12月新冠肺炎死亡人数达到7000例之后,暂时关闭了全国高中。但是,瑞典政府从未在全国范围内对幼儿园、小学等学校提出关闭要求,只是规定在当地疫情发生或教师短缺的情况下,学校可以转向在线学习。最后,要求超过70岁或感到不适的瑞典人自觉留在家中,要求民众在公共场所保持社交距离参见 。

  随着疫情越来越严重,瑞典政府开始逐渐加强防疫措施。但是,瑞典政府的防疫措施总体上是迟缓低效的。直到2020年8月,瑞典政府才开始着手制定临时疫情防控的相关法律;直到2020年12月,瑞典公共卫生署才建议民众乘坐公共交通工具时佩戴口罩,之前他们一直认为无法证明口罩对阻断疫情传播有直接作用;直到2021年1月,瑞典议会才通过《疫情大流行防控法》这项临时法律从2021年1月10日起生效,持续到2021年9月30日。,赋予政府关闭某些企业或限制营业人数和营业时间的权。疫情的发展容不得迟缓拖延,情况失控在所难免。

  以社会平等、人道主义精神著称的北欧福利国家典范——瑞典为什么会采取如此拖沓低效的抗疫策略,以至于造成广为诟病的人道主义灾难?根本的原因应该从20世纪70年代开始的瑞典福利国家危机及其改革措施中寻找。瑞典政府在疫情初起时就把保护经济而不是人民的健康作为首要目标,认为采取限制措施和关闭边境是过度反应,并一厢情愿地认为死亡人数最终会趋于平稳。这种想法的深层次原因是害怕封锁导致与国际市场隔绝,大面积停工停学影响本国经济发展;担心突然暴涨的医疗需求导致医疗系统崩溃、社保支出增加等。以上种种顾虑与瑞典从20世纪80年代以来一直奉行的新自由主义改革目标(保持经济增长,削减福利开支)的逻辑一致。比起单纯问责瑞典政府和医疗专家,更为重要和有意义的工作,也许是反思推动瑞典决策者作出这样不同寻常选择的新自由主义逻辑。

  二、从社会民主主义福利国家到“第三条道路”

  第二次世界大战后,瑞典建立起了以平等主义为基础的社会民主主义福利国家,其社会保障覆盖面广,福利程度高。但是由于经济全球化和人口老龄化的挑战,瑞典福利国家在20世纪70年代和90年代分别经历了两次经济危机,最终通过新自由主义市场化改革存续下来。在2008年全球金融危机中瑞典表现优异,成为受影响最小的经济体之一。那么,历经两次危机,瑞典福利国家进行了哪些改革?改革的代价是什么?

  (一)社会民主主义与“人民之家”

  瑞典地处北半球高纬度地区,气候寒冷,人口稀少,同时拥有丰富的铁矿、森林和水力资源。19世纪40年代,英国基本上完成了工业革命,其他西欧国家也纷纷走上工业化道路,那时的瑞典仍然是一个以农林渔业为主的落后农业国。19世纪中期以后,瑞典首先从林业、农业和矿业部门开始走上工业化道路。因其原材料和动力优势,瑞典逐步发展出采矿冶金、林业造纸、电力和机械制造四大工业体系,与其他欧洲国家形成错位竞争,很快从一个贫穷落后的欧洲农业国,发展为工业强国,成为一个以工业制成品出口为主导的经济体。

  20世纪三四十年代,伴随工业化、城市化的发展,因工致残、失业、老年贫困、多子女家庭贫困、生育率下降、人口危机等各种社会问题不断涌现,工人运动风起云涌,围绕劳动力市场的阶级斗争是这一时期瑞典政治的主题。从20世纪30年代到70年代,更多代表劳动者利益的左翼政党——瑞典社会民主党主导的瑞典政府1932年瑞典社会民主党上台,连续执政长达44年之久。开始着手进行广泛的社会制度改革。1944年,社会民主党提出了《工人运动战后纲领》,指出瑞典战后社会发展的三大目标是充分就业、公平分配和提高生活水平、经济更加有效和民主该党纲对所有权的看法有了根本改变,主张把工人与财产重新结合在一起,生产力归公共管制,工人群众分享国家财产,计划生产,全民平等。这一纲领提出了建设普遍性福利国家的计划,力图为瑞典民众打造在养老、医疗、工伤、失业和养育子女等各方面抵御社会风险的一张安全网。

  1946年颁布《养老金法》,瑞典建立了基本养老金制度。1960年开始实行与收入相联系的补充养老金制度。1946年瑞典通过《新健康保险法》,针对所有瑞典公民,实现了从自愿性医疗保险向强制性医疗保险制度的转变。1957年《社会福利与社会救济法》在国会通过,瑞典结束了传统的《济贫法》,建立起新的社会救济制度。1962年《国民保险法》出台,完善了社会保障管理体制。

  强大的公共部门通过税收筹措资金,运用广泛的经济资源,修订市场自发调节作用,保障劳动力的再生产,维持非就业人口生活水平。国家通过社会财富的再分配机制,为公民提供公共服务,把传统的家庭功能社会化,鼓励个人独立,在社会各阶层之间促进平等。因此,瑞典社会保障制度的普遍性和平等性是社会民主党所倡导的建设“人民之家”、实现“社会团结”等瑞典社会核心价值观的基石。

  马克思主义者认为,福利政策为垄断资本主义提供了发展所需的合法性和社会安定。通过把政治权力斗争变成各派政治力量在公共教育、健康保险、住房补贴、老年福利等具体问题上的争论,福利国家使民众感受到国家的社会干预职能,用提供福利的方法解决了阶级斗争问题,达到了社会稳定。埃斯平-安德森(Gosta EspingAndersen)把福利国家体制分为三种类型,他认为只有斯堪的那维亚的“社会民主主义”体制实现了普遍主义普遍主义原则主要指的是社会保障制度的覆盖率高,保障项目齐全。比如瑞典很多保障项目基于公民身份就可以享受,而英国的很多福利项目是救济的性质,需要经过家计调查来确定保障资格。与去商品化的社会权利的结合。由于市场因素被国家力量排挤出去,所以形成了“支持福利国家的普遍团结”“所有的人都受益;所有的人都是依赖者;而且所有的人都觉得有义务为其支付”的局面。

  (二)难以避免的危机和“第三条道路”

  瑞典实行发达的私营工商业与完善的国营公共服务部门相结合的“混合经济”,私人企业在生产领域占比90%。从经济基础来看,瑞典是资本主义私有制国家,因此,政府主要通过财政税收政策调控经济,瑞典福利国家的高支出建立在高税收基础上。

  由于国内市场狭小,瑞典经济对外部市场依赖性强。20世纪70年代末,西方资本主义社会经过一段长时间的繁荣发展后陷入了世界性经济危机,瑞典的失业率上升,公共部门出现巨额财政赤字。1990年以来危机进一步深化,由于工资水平过高,拖累经济发展,造成汇率贬值,通货膨胀率高,失业率高涨,瑞典政府出现财政危机。在野党要求进行私有化改革,瑞典雇主联盟(SAF)逐渐废止了集中谈判制度,大公司提出威胁,如果政府和工会不进行改革,他们的投资将转移到国外去。

  20世纪80年代初,在撒切尔改革和里根主义影响下,瑞典政府调整了经济社会政策方向,抛弃了凯恩斯主义经济学和对经济规划的信仰,开始了朝向新自由主义的改革。时任财政部部长的社会民主党人谢尔·奥拉夫·费尔特(Kjell Olof Feldt)设计了名为“第三条道路”的新经济政策。在对资产阶级利益进行妥协的基础上,重建社会机制,主要措施包括解除市场管制、成为欧盟成员国、部分公共部门私营化、削减社会福利、平衡财政预算、改革公共管理制度等。

  20世纪90年代,在新自由主义思潮的鼓噪下,瑞典政府进行了有利于企业利益的税制改革,他们认为高税率对创新发展、企业竞争力造成了损害。国家开支更多地依赖增值税或消费税,而不是针对富人的累进税。通常增值税或消费税的税收负担由全体消费者承担,因此瑞典的高税收主要来自更广泛的税基即中等收入家庭,有钱人逃脱了高税负。改革后,个人和企业所得税税率已相比20世纪七八十年代的高峰期下降了20%~30%。

  与经济社会政策领域改革配套,瑞典积极进行产业升级调整,以“数字化转型”和“绿色生产”为基点,瑞典力求把自己打造成全球创新、商品与服务可持续性生产的领导者,以保持在国际市场的竞争力。瑞典经济结构发生重大变化,服务业占比逐年增加,采矿冶金、林业造纸、机械制造、制药、电力和通讯成为瑞典经济的六大支柱产业。由于一系列产业、税收和财政政策,瑞典1995年人均GDP与欧元区19国平均数相同,之后逐年增长,到2018年,瑞典人均GDP为50569美元,而欧元区19国平均值仅为43435.4美元。

  (三)新自由主义主导下的社会政策改革

  在经济全球化过程中,随着新自由主义影响的扩大,衡量政党和社会运动的价值标准改变了,国家在全球经济中的竞争能力成为政府追求的新目标,社会福利被看作社会负担。在2000年3月举行的瑞典社会民主党特别党员大会上,社会民主党主席约兰·佩尔松(Gran Persson)将福利负担沉重的瑞典比喻成世界经济中的大黄蜂:“靠其过于沉重的身体和单薄的翅膀,它本不应该会飞翔——但是它仍然做到了。”

  2006年,以温和联合党为首的中右联盟击败以社会民主党为首的中左联盟,取得大选胜利。中右政府的首要目标是推行“积极”劳动力市场政策,以鼓励充分就业的名义,鼓励甚至强迫个人从事任何可能找到的新工作,防止坐吃失业保险。政府修订了《失业保险准则》,提高了参保者缴纳的费用、推出了有利于雇主的解雇条件,并推迟退休年龄。为了增加劳动力供给,主要措施有鼓励妇女就业,提供完善的儿童日托服务,引进移民,为工人提供就业培训和职业培训等。瑞典劳动力市场政策因此获得了“灵活性”与劳动力供应稳定的优势,瑞典新自由主义逻辑下的福利国家改革取得了资本认可的、合理化的经济社会基础。

  学者们通常认为,瑞典福利国家走出经济困境得益于一系列政策选择,既保全了社会福利又增加了就业。但是,瑞典经济的发展是以损害劳动者利益(尤其是临时雇佣与移民用工)为代价的。修订《失业保险准则》后的两年时间里,自愿失业基金组织近400万成员中流失50万。1994~2004年,瑞典失业人口中有约70%的人得到了失业保险,到2008年这个数字下降到了55%。

  养老金制度也受到新自由主义改革的侵蚀。在1950~1970年瑞典的社会保障支出中,养老金支出一直占总支出的50%左右,20世纪80年代初,这一占比超过了60%。1998年,瑞典进行养老金改革,建立了养老保险名义账户制度和基金制个人账户,以确定缴费制取代了确定待遇制,使养老金待遇与个人终生收入更加协调一致,鼓励参保者延长工作年限。同时引入养老金自动缩减程序,以增加年金体系对经济变动的敏感性,在经济形势低迷的情况下养老金额度会相应缩减。从固定的退休年龄转向推迟退休年龄,从雇主缴费为主转向鼓励雇员个人承担更多养老责任。通过一系列改革,以“福利橱窗”闻名的瑞典已经大不如前,2017年瑞典社保支出占GDP比重为2634%,低于法国、芬兰、比利时、意大利和丹麦等国。

  瑞典的养老保障制度除了养老金之外,还有老年关怀、养老院等社会服务项目,这些服务项目主要由各城市市政府税收支付具体规定是地方税收支付82%~85%,国家税收支付其余部分。。80%的市镇,老年社会服务采取了政府购买服务的模式。也就是说,老年关怀主管作出提供护理服务的决定后,由另外的组织或营利机构负责提供护理服务。

  在大规模削减公共开支的背景下,社会福利需求往往得不到满足,养老院经常雇用缺乏正规培训的兼职人员和临时工以节省成本,同时瑞典医院的救治能力也大为减弱。这一弊端在新冠肺炎疫情期间充分暴露出来。在疫情最严重时期,养老院的老人一度被拒绝进入医院。2021年初,瑞典政府成立的独立新冠调查组公布了调查结果,指出由于“瑞典养老系统多年来一直存在结构系统性问题”,导致“瑞典在疫情中保护老人的目标是失败的”。调查组建议通过增加养老院员工、提高工作人员教育水平、增加护士、雇用医生等措施提高养老服务质量,但是要实施这些建议,养老预算需大幅度提高。在紧张的预算谈判中,事实上各党派难以达成一致。

  三、新自由主义逻辑渗透下的民主制度

  为什么新自由主义改革有如此巨大的威力,对具有广泛民意基础的瑞典福利国家进行了如此巨大的改变?在平等主义式微的背景下,福利制度的普惠性不再得到重视,其经济成本成为国家首要甚至唯一关心的目标,这些都导致福利国家的社会团结基础发生了变化。劳资政三方协议不再能保障日益分化的工人阶级的权益,经济社会政策倾向于资本家利益,对社会中弱势群体的保护不断减少,老龄人口、尤其是高龄人口(80岁以上)逐渐成为新政策的牺牲品。

  斯蒂芬尼·李·穆吉(Stephanie Lee Mudge)指出,新自由主义有三张面孔,除了作为一套奉市场化为圭臬的经济学理论和“去管制”“私有化”的经济政策,它还是一种政治方式,表达一种以市场为中心的政治权力和政治行为逻辑。从20世纪80年代开始,在欧洲许多国家,以市场为主要手段的改革逻辑逐步渗透到主流政党的思想观念和政治议程中,强化市场机制、弱化社会机制是在欧洲主流政党共同推动下实现的。瑞典养老年金改革主要就是在社会民主党执政时期取得了重大进展。

  1991年,瑞典社会民主党开始支持体现资产阶级利益的年金改革。社会民主党内认为,要在党派合作关系中重新赢得主动权,必须承受来自左派和工会的压力。社会民主党与温和联合党、自由党、中央党、基督教民主党达成一致立场,决定把年金政治排除在选举竞争议题之外。1991年成立的年金改革委员会,最大程度地减少了政党成员参与,避免社会伙伴和利益相关方的介入。最终形成了由社保专家和经济学家主导的年金制度改革草案。这样,由专家主导的政策决策过程,最大程度地规避了可能的利益集团意见冲突,即劳资冲突。由于这样的决策过程设计,劳动者对制定政策的影响越来越小。

  在这个决策过程背后是社会民主党认同的新自由主义逻辑的政治合理性。社会民主党内主流意见认为,经济全球化(即新自由主义推动下的全球化)是“不可抗拒的发展潮流”,必须通过变革来适应这一潮流,“而不是如何保护我们的成就和遗产”。对此有专家指出,社会民主党“更关心一体化问题、教育问题,而不是经济再分配问题”。有进步人士指出,当新自由主义政治通过制度化的方式渗透到国家决策机制中,当所有事务都从属于市场逻辑时,市场观成为人类的唯一价值观。这种市场极权主义展示了庸俗唯物主义(资产阶级现实主义)的胜利,人类被无情地工具化。

  在新自由主义逻辑的支配下,瑞典福利国家的发展目标和行为模式慢慢发生了变化。为了企业在全球市场中保持竞争力,瑞典政府通过税收改革削减企业税,鼓励跨国公司,通过产业升级政策,保证本国工业体系的竞争优势,通过科技创新政策发展大企业、鼓励中小企业创业。虽然还是高税收支持下的高福利,但是社保开支的税基变化了,基于社会权利和平等主义的收入再分配原则改变了,老年福利开支被削减,社会服务市场化。主流的社会民主党接受了新自由主义逻辑,国家权力倾向了资本。

  一个不平等的“福利国家”正在走向右翼民粹主义的漩涡。2018年,由社会民主党、环境党和左翼党组成的中左翼阵营以0.3个百分点的微弱优势领先于由温和联合党、中央党、自由党和基督教民主党组成的中右翼阵营,两大政党阵营所获议席均未过半数。对外来移民持敌视态度的极右翼政党瑞典民主党获得17.6%的选票,赢得议会62个议席。虽然被排斥在组阁之外,但是瑞典民主党日益高涨的声势,使他们成为影响瑞典政坛走向的重要力量。而现在,由难民问题掩盖的社会不平等问题,通过新冠肺炎疫情的惊人死亡数字正在被揭示出来。面对新的风险挑战,瑞典福利国家再次来到了抉择的十字路口。

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