作者 | 贾拥民
均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员
近日，河北保定公交大规模停运多条线路一事引发了广泛关注和讨论。保定全市公交车总数在高峰时期达到了1300多辆，大规模停运后骤减为333辆（保定公交官网的“企业概况”至今仍声称自己共“拥有运营车辆1319辆”。）7月20日，保定公交宣布恢复18路公交车运营，但其他线路的恢复仍然无期。
至于停运原因，保定公交在回复网友询问时的答复，似乎归结为两个方面。
一是，2020年疫情以来，公交客运量骤降，运营收入不足正常经营的30％，经营资金紧张，面临着严重亏损的局面。
二是，此前购置的纯电动公交车动力电池因超出质保期限，存在安全隐患，已经全部退出营运，因此运力受到了很大的影响。
公交（本文中“公交”仅指以公共汽车为运营车辆的公共交通，不包含地铁等轨道交通）停运事件此前发生过，但保定此次停运特别引人注目——保定是一个有近千万人口的城市，在河北乃至全国都有一定经济地位，也是一个历史名城。更重要的是，前几次公交停运事件大多曝光后不久即宣布恢复运营，但保定公交恢复营运行动迟缓，后面这一点值得关注。
财政每年要补贴1000亿以上才能弥补亏损
城市公交，被认为是城市中举足轻重的承载公共服务的基础设施和民生工程之一。对公交的这种定位，决定了公交在全行业层面上几乎不可能盈利。全国各城市的公交运营普遍依赖补贴。不用说中小城市，即便北京、上海、深圳等一线城市，也是如此。
首先，公交的票面定价大幅低于实际运营成本。广州市曾经核算过，2017年全年，市区范围公交运营完全成本大约为3.3元／人次，但票面收入仅为1.29元／人次，票面收入连一半的运营成本都无法覆盖。
而在全国范围内的，一般票面收入为1-2元/人次，但公交运营完全成本则一般为2.5-3.5元/人次以上。
《城市客运发展报告》的数据显示，至2019年，全国城市运营公交车近70万辆，每辆车年客运量在10万人次左右。这就是说，每辆公交车平均每年要亏损15万-25万元，这也意味着财政要补贴1000亿以上才能弥补公交公司的亏损。
其次，在本来就已经低于实际运营成本的票价的基础上，还有大量优惠乘车政策，包括：针对特定人群的福利优惠、刷卡优惠、换乘优惠，以及其他优惠。
因此，给定当前对于公交的强调公益性的定位不变，公交企业肯定会陷入亏损，它们要正常运营必须依赖财政补贴。从这个意义上说，中国的城市，财政如不再补贴或大幅减少，公交企业都可能陷入困境，停运部分甚至全部线路——或者所谓“线路优化”。
公交车平均“上座率”只有十年前的约四分之一
近两年来，公交车停运事件并非孤例。2023年2月初，河南商丘公交发布停运通知，称公司亏损严重，员工工资、社保金无力支付，车辆充电电费、车辆保险等无资金购买。随后，政府派出工作组进驻公交公司，停运事件才化解。
同样在2023年2月，黑龙江省漠河市有公交公司发通告称因亏损严重、无力支付相关费用而暂停运营，发布后不到半天，又宣布取消通告，公交将继续运营。
2022年12月，辽宁葫芦岛市建昌县有部分公交线路开始停运，随后经政府部门与公交公司沟通，停运问题得到解决。2022年8月，湖南耒阳8家公交公司联合发布公告，称将在8月25日停运公交，后经政府部门协调，避免了停运发生。2022年6月，广东阳江市通告称“由于公汽公司亏损严重，现资金链断裂，已无法支撑公汽线路运营，决定从2022年6月17日开始停运公交线路”，后来经与政府磋商后又恢复了正常。
众所周知，这些公交停运事件有一个共同的大背景：公交客流持续下降，叠加大幅减少公交财政补贴。
《城市客运发展报告》称，2011年，中国城市公交年客运量为715.8亿人次，至2014年增长到781.88亿人次。但从2014年以后一路下降，到2019年下降到了691.8亿人次，至2021年进一步减少到489.16亿人次，比2014年下降了将近40％。
再从运营公交车数量来看，在2011年，全国城市共有45.3万辆公交车，到2019年增长到69.3万辆，现在仍保持于70万辆左右，增长了50％多。
一升一降，意味着现在公交车的平均“上座率”只有十二三年前的四分之一左右了。
公交客运量的下降，直接原因是私家车出行和互联网出行（包括网约车和共享单车等）对人们原有公交出行的替代，以及电动自行车的普及，此外，还有三年疫情的冲击。间接原因是公交出行本身会形成反向的规模效应，例如，乘坐公交车的人越少，公交公司的 发车频率越低，人们越等不到公交车，于是越不愿意乘车。
无论如何，如此低的“上座率”，不仅意味着公交公司的经营亏损可能会扩大，也意味着财政补贴的效益大打折扣。这可能也是中央政府层面决定停止对新能源公交车进行补贴的深层原因之一。
例如，财政部在答复全国人大代表提出的关于延续中央新能源公交车运营补助政策的建议时称，城市公交属于地方财政事权，宜由地方承担支出责任，中央财政补贴资金主要是引导和激励地方主动作为；新能源公交车运营补助的既定政策目标已经实现，关于城市公交运营中存在的困难，各地应根据当地实际，调整优化公交运行线路，提高公交车满载率，提升公交企业的经营效益；同时考虑社会承受能力、公交企业运营成本和地方财政状况等因素，合理确定公交车票价体系，保障城市公交合理收益。
当然，中央财政停止补贴了，地方财政仍然可以继续补贴，它取决于地方政府的财力和政府的政策考量（包括政府对公交公司的亏损，到底有多少是政策性亏损、有多少是经营性亏损的估计）。
还有一个值得一提的细节是，在政府不再补贴（或削减补贴，或补贴不及时的情况下），承担公交服务的公交企业宣布停运之后恢复运营的速度，国企似乎并不比民营快，甚至更慢。
上面列出的各起公交停运事件，虽然在媒体上和网络上都一概以“某某市（县）公交停运”为标题，仔细研究一下，会发现除了保定市之外，所有其他停运的城市涉及的公交公司全部都不是国企，而是民营企业或上市公司的子公司。
此处列表如下：
保定市：保定市公共交通有限公司，这是一家国有独资企业，股东为保定市人民政府国有资产监督管理委员会。
商丘市：商丘市公共交通有限公司，这是一家民营企业。
黑龙江省漠河市：漠河龙骋公交客运有限责任公司，民营企业。
辽宁葫芦岛市建昌县：建昌县瑞通公交有限责任公司，民营企业。
河南郸城县：郸城县公共交通服务有限公司，民营企业。
湖南耒阳市：在停运公告上署名的耒阳市华安公交有限公司、耒阳市天汇公共交通运输有限责任公司等8家公交公司中，除了耒阳市公共交通公司之外，都是民营企业（且耒阳市公共交通公司只是承运商）。
广东博罗县：博罗城乡公共汽车有限公司，民营企业。
广东省阳江市：粤运朗日公共汽车有限公司，系在香港上市的公司广东粤运交通股份有限公司的控股孙公司。
……
以上信息，也大体对应于公交企业的两种不同运营模式：一类是公共垄断模式，另一类是政府招标购买服务模式。
前者指政府规定公交票价和线路等，并由政府下属国有企业直接提供公交服务；后者指由政府向运营企业（可能不止一家）购买公交服务，即社会上的公交企业按照政府部门制定的标准提供公共汽车服务。
当然，以上“公交停运”样本数量很有限，但似乎可以从中看出，垄断性国企宣布公交停运后，恢复营运的速度普遍比民营企业（或上市公司的子公司）更慢。这可能是一个警示：将公交这样的“民生”行业交托给国企，其效率可能比向民营企业购买公共服务要低。
何以如此？
让民营企业完全准入国计民生行业可缓解风险
中国以往的经济增长模式的一大特点是，各地政府利用土地财政收入和地方债务扩大基础设施（包括补贴公共服务），从而推升地价，再通过出售土地变现基建投资的社会效益，然后偿还债务，从而形成一个循环。
在这个循环顺畅运转的时期，财政约束宽松，政府和提供公共服务的垄断性国企之间也处于蜜月期，那么国企由于各种体制因素提供的便利，能更及时地获得更多的补贴。
一旦这种情况发生逆转，财政约束变得刚性化时，由垄断性国企提供的公共服务比由民营企业提供却更容易中断，且不容易恢复。
原因不难理解。一方面，垄断性国企很大程度上主要对上级政府负责，在可以获得补贴时的经营效率往往不高，且容易受“任期”影响，做出在民营企业看来不够理性的决策。例如，保定市公共交通有限公司在2015年决定向同一个厂家一次性买入接近600辆电动公共汽车？
即使可以“免费”获得这些车子，是不是也应考虑一下，未来一次性更换这么多的车子是否能承受呢？
当然，从政府或国企的角度来看，这样做也许有充分理由：如此规模，似乎说明取得了骄人的政绩。
另一方面，在无法获得补贴时，垄断性国企有更大的底气撂挑子（吃“公家饭”，人人负责,人人也不负责）。保定公交停运事件发生后，没有出现其他城市“政府及时介入，企业随即表态恢复运营”的情况；相反，保定市政府和公交公司打起了“口水战”：
保定政府认为，公交集团的资金紧张是因为其自身管理不善和效率低下造成的。公交集团虽然是地方国有企业，但其经营状况应由企业自身负责，政府只能在政策上给予支持，不能直接拨款，所以，本次公交车停运，公交集团要自己想办法解决。
保定公交集团则认为，资金紧张问题，是由于市政府没有给予公交行业足够的优惠政策和资金补贴支持，还强制公交车辆安装了GPS和电子票务系统，增加了运营成本，同时，政府没有有效规划和管理城市交通，导致公交车辆的拥堵和低效。
很难想象这样的口水战可以发生在一家民营公交企业身上。
另外，还有一个风险是，公共服务如果由垄断性国企提供，那么容易出现“大树底下寸草不生的情况”——当财政约束变紧，且无法再依靠转移支付和银行贷款救急时，找不到可以顶上来的民营企业。
其实，有识之士很久之前就呼吁，要向民营企业开放国计民生行业，让民营企业与国有企业一样承担国家最重要的攻关任务。这一两年来，从上到下都在强调增强民营企业的信心，7月24日的中央政治局会议再次重申。
让民营企业完全准入国计民生行业，不仅可能是有效的途径，而且有利于化解一些隐含的风险。
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