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吕德文:关于反官僚主义的几个认识

2023-01-26 13:13:53  来源: 新乡土公众号   作者:吕德文
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  1,官僚化不等于官僚主义

  国家治理体系在不断制造和扩张官僚系统,不断推行以理性化为特征的行政方式。说中国拥有全世界最庞大的官僚系统,也许是没问题的。

  但客观而言,这些新增的“官僚”,是配合服务型政府建设而来的。因此,绝大多数新扩张的官僚人员,都在基层,如坐班的村干部、乡镇服务中心的办事员、县区政务中心的窗口工作人员。

  事实上,基层“官僚”在全面办事员化。全国绝大多数的乡镇一级政府,几乎都已经蜕化为办事处,乡镇干部也成了办事员。大多数乡镇政府没有一级财政,预算、决算是非常简单的,财政所差不多就是一个会计角色。乡镇长管财政,也没啥好管的,主要是盯着乡镇食堂,尽量找点钱让乡镇干部少花钱又能吃好一点。

  乡镇政府的主要职能其实就是落实上级的各项政策,根据上级部门的要求协调村一级进行项目落地,搞好计生、社保、医保、残疾人、困难群众救助等民生服务,连特殊人群稳控也是以“服务”的形式开展的——针对老上访户,年终慰问慰问,特殊时期陪好。

  基层官僚服务群众,办好群众的各项事务,都是以程式化、脸谱化的方式进行的。严格说起来的,一个合格的“官僚”,就是官僚系统的一颗螺丝钉。

  他们最好像机器一样工作,不苟言笑、按部就班。“门难进”是不对的,村级的党群服务中心,乡镇的便民服务中心一级县级的政务大厅,得向群众敞开大门。门开了,就得有人上班,所以村干部也得值班。但“脸难看”其实是可以的,让办事员一天到晚微笑服务,中国移动也未必做得到。

  不过,基层普遍还是尽力做到对群众笑脸相迎。各乡镇的信访办主任,基本上都是服务高手,必备技能是让上访群众到了信访办,就感觉找到了依靠,有茶喝,还有人陪聊。只不过,事情未必能办好。有些上访户其实也知道自己的事难办,但已经习惯了定期不定期去信访办坐坐。

  信访办主任和上访户成为朋友的,在基层非常普遍。

  2,官僚主义源自于官僚控制

  只要官僚化了,对基层的控制就好办。最好的控制办法就是指标。上级部门制定政策,政策内容其实不是关键,最关键的是制定指标、分配任务。所以,政策文本其实不重要。重要的是“实施办法”。

  去年腊月二十八我去乡政府给老人的社保提档,我问办事员,主动提档的有多少?她笑而不语,接着说她系统里有百分之五。再问,说给各村定的指标就是百分之五。她说,上级给指标,乡镇也没办法啊,只能继续给村里定指标。得亏这个指标不算高,村干部把自己家人提档就差不多可以完成任务了。我这种不用村干部动员,却主动还悄悄去提档的,也算帮忙完成了指标。

  各级政府都对指标形成了依赖,连乡镇社会服务中心的办事员都说,“没有指标谁给你干啊?”。

  我在浙江一个乡镇调查时,安监部门的的负责人说,他每天都要接很多文件,看文件基本上是倒着看,扫一眼文件标题,直接看文件末尾,看有没有考核和指标要求。如果没有,正文都不看,仍一边去。

  以至于,那些没有指标工作,文件根本没用,还得开会动员,或者领导直接打电话布置任务。

  现如今,各地都流行通过“拉练”(现场评点)的方式推动工作,原因就是,有些工作没法指标化,但又挺重要的,一般的检查也没用,那就搞现场评比吧。每个季度“拉练”一次,县主要领导带着各职能部门和乡镇主要领导,浩浩荡荡,走马观花,指点江山,传递压力——做得好的表扬,做的不好的表态发言。

  基层对这种“拉练”,真是苦不堪言。每个季度都“拉练”,哪有那么多亮点让上级领导和同僚看啊?既然是评比,那就得有杀手锏,每个乡镇都费尽心机造亮点,几个月突击造,领导看过了点评完了,也就拉倒了。

  很多工作,看似可以指标化,但的确不可能精细。各级都不相信自己的下一级,都怕下面哪个环节出漏子,为了万无一失,如期完成任务,就得层层加码。

  于是,所有重大工作,到了基层都是顶格管理。

  比如,当年脱贫攻坚的精准率,基层普遍都是以百分之百的标准来要求自己的。厕所革命,三年的指标任务几乎都是要提前到两年甚至一年完成的。只不过,对基层的要求越高,漏子就越大。就笔者的调查经验,但凡是顶格管理的工作,基层是不可能不出错的。

  话说回来,上级也知道基层做不到,其实早就预留了空间。基层掩饰一下,解释一下客观情况,一般也表示理解。但麻烦就在于,如果是跨级监督,被抓了现行,谁说都没用,基层只能自认倒霉。

  因为基层总是出漏子,上级就不得不加强监督,监督下乡已经成了近些年基层治理最显著的变化。监督俨然成了政府内部最庞大的系统,最繁重的工作,督查、纪检监察、巡查、专项督察、“四不两直”暗访、第三方评估,各种方式,各个层级,一股脑涌向基层。

  基层干部都在调侃,过去基层是“上面千条线,下面一根针”,现在还得加上一条,“上面千把刀,下面一颗头”。

  “定指标——顶格管理——出漏子——监督下乡”,已经成了内循环,形式主义官僚主义永远在路上,是因为官僚和官僚主义是孪生兄弟。

  3,基层是官僚主义受害者

  现如今,反官僚主义反到了基层,典型都在基层,这是很吊诡的事情。

  反官僚主义是从领导和群众关系角度上说的。说的是,领导掌握了权力,却任性,不把群众放心上。因此,反官僚主义的核心是群众路线,让官僚深入群众,让群众可以监督官僚。理论上,这是打破内循环的不二法门。

  但是,“领导”得细分。基层干部都已经办事员化了,他们根本就不是严格意义上的“领导”。真正的领导,是那些有决策权、有资源、具有监督权力的上级。他们搞起官僚主义来,不仅折腾群众,也折腾基层干部。

  毫不客气地说,基层是官僚主义的受害者,而加害者却是抽象的“领导”。

  “典型”其实就是某项政策的具象化。在反官僚主义中,基层干部是官僚系统的“群众”,上级实权部门和负责人,才是“领导”。但现在官僚主义的具象化是基层干部,典型如小品《坑》。真正制造官僚主义的“领导”,比如掌握填坑的资金的实权部门和领导,有权协调问题的主要领导,反而是抽象和模糊不清的。

  “领导”以“人民的名义”,以群众利益自居,来反“办事员”的官僚主义,很魔幻现实主义。有些基层办事员,办了不少好事,但就是因为一点错漏,被当成了负面典型,还被监督部门大肆宣传,从此就被打入冷宫。

  从逻辑上说,只要基层被反得越多,“领导”就越安全。

  反官僚主义是对的,也是必须的。只不过,反的重点不在基层。基层在官僚体系的“命令-服从”系统中,只有服从的份,他们在工作中已经受够了,完了还要受另一套超越官僚系统的政治话语的压迫,这就很不合适。

  如果非要反基层的官僚主义,那么,就改变他们在“命令-服从”系统中的地位,让他们对政策制定也有点参与权,也可以反向操作,给各个实权部门打分考核。

  最合适的,还是让他们有点自主性——给了他们自主权,他们有权不用,那叫做“不作为”;他们有权任性,那叫做“乱作为”。

  现实是,他们一点自主权都没有,反啥呢?

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