李昌平：基层“官不聊生”的深层原因

　　基层干部了不得，他们仅用三句话就高度概括了我国不同时期的乡村治理及基层干部的生存状态：

　　第一句话：上面千条线，下面一针穿。这是对1993年前的基层治理及基层干部生存状态的概括；

　　第二句话：上面千把锤，下面一颗钉。这是对1993-2013年的基层治理及基层干部生存状态的概括；

　　第三句话：上面千把刀，下面一个头。这是对2013年以来的基层治理及基层干部生存状态的概括。

　　这三句话，高度概括了改革以来的不同时期的基层治理及乡村干部生存状态，直接、形象、准确、深刻，把所有学者描述乡村治理及基层干部生存状态的研究论文都加起来，也不会超过这三句话的价值。

　　“上面千条线，下面一针穿”。有两层重要意思：一是说明上面千头万绪，都需要基层统筹落实；二是说明基层党委政府有统筹千头万绪工作的功能及能力，基层治理体制很有效，基层干部虽很辛苦、但很能干、干的很有成就感。

　　“上面千把锤，下面一颗钉”。这句话也表达了两层意思：一是说上面有千个部门，每个部门由一条线变成了一把锤子，千把锤把基层这颗针的鼻子眼锤破了，把基层一根针变成了一颗钉；二是说基层的统筹功能及能力没有了，基层的治理体制的自主性、能动性没有了。铜头钢身任上锤，一锤一锤向下坠，千锤万锤万万锤，再锤（钉子）入土打瞌睡。基层治理躺平了！

　　“上面千把刀，下面一个头”。这句话也有两层意思：一是上面觉得锤子一直锤，钉子就锤到土里找不着了。于是，上面就把锤子变成了刀子，下面不听话，上面就砍下面的头；二是下面的头只有一个，上面的刀有一千把，下面一个头不够上面千把刀砍的，上面每天都威胁砍手砍脚割耳割朵鼻子。基层治理体制名存实亡，基层干部天天都在为不受伤害小心翼翼提心吊胆！

　　从“上面千条线、下面一针穿”到“上面千把锤、下面一颗钉”再到“上面千把刀、下面一个头”，是如何演变的呢？这个几乎没有人做深入的研究。我认为这个演变与财政体制演变有高度相关。

　　在1993年分税制之前，乡镇政府是一级完整的政府体制，乡镇所有的部门都归乡镇党委政府统一领导（人权、财权和事权）。上级政府部门对乡镇政府部门只有业务指导权，并不能对乡镇政府行使指导权、更无检查考核验收评比及否决权等。乡镇党委领导下的乡镇人民政府体系是一个完整的、有自主性的治理体系。基层治理是“上面千条线，下面一针穿”。乡镇党委政府把千条线穿在针鼻子眼中飞针走线。应该说，1993年以前的乡村治理体制是有效的，乡村基层干部是大有作为的，有成就感的。乡村发展不仅蒸蒸日上，还推动城市改革发展、中国全面改革与发展。

　　1993年分税制后，中央财政财力爆炸式增长，而乡镇政府税源及财政枯竭，不得不靠转移支付才能保工资和运行。在中央政府财政太有钱之后，就改革了财政转移支付体制，由一般性转移支付为主的体制（中央-省-市县-乡镇）变成了专项转移支付为主（中央-部委-厅-局），财政体制改革把中央政府变成了千头千手观音菩萨和散财童子，各部委手里都有很多钱了，一方面自我扩张；另一方面在本部门搞垂直领导体制，把地方政府的部门变成了中央政府部委的直管部门，省以下政府基本成了光杆司令。以前，基层政府只有一个顶头上司——上级政府；此后，基层政府头上的千条线变成了千把锤，基层政府由一针穿就变成了一颗钉。“上面千把锤，下面一颗钉”就是这么演化来的！

　　近些年来，中央对下面各项工作的要求更高了，问责更严了。上面的千把锤借势变成了千把刀，把下面的一颗钉变成了一个头，以前是几天锤一下，现在是天天拿刀割几下，搞得下面“官不聊生”啊！

　　有钱就是大爷呀，每个部门的人员从1993年以来扩张了好几倍，但都是抡大锤拿小刀的，自己的活不干，以所谓的“属地负责”逼着基层干部为自己干活。无钱的是孙子，乡镇干部就是无钱的，只能做龟孙子！

　　财政体制的出错，是很多错误的根源，应该认真检讨了！