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梁军:为什么建议全面解除对国企的非市场化监管?

2024-09-19 17:07:17  来源: 昆仑策网   作者:梁军
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  为什么建议全面解除对国企的非市场化监管?

  ——国企改革开新篇系列之十八

  梁军(全民监事)

  注意标题所指——非市场化监管。

  我绝对不是说放任不管。

  监管是必须的。没有监管,等同于开门缉盗。早些年的惨痛教训,无论如何不能再来一次。但是,既然要求国企“真正按市场化机制运营”,那么,监管手段也必须偏向市场化。

  再说一遍:再怎么难,监管手段也要偏向市场化。

  用行政化也即非市场化的手段实施监管,不一定会搞死国企,但也休想搞好搞活。

  一

  如今的国资监管是个什么状态?

  恕我直言——挂在嘴边市场化,手脚并用行政化;披着市场化的马甲,套着行政化的秋裤;远看市场化,近看行政化;打着市场化的转向灯,把着行政化的方向盘……

  得出如此这般的评判,来源于对监管手段及其后果的深刻洞悉。

  虽然监管者搞了清单管理,虽然加大了授权力度,虽然加重了备案的比例(减少审批),其实监管者心里清楚,有一整套庞杂的监管法规政策体系,企业依然是如来佛手掌上的妖猴,它跳不出既定的圈圈。

  在我看来,现在的监管,过度依赖行政化色彩的“死”制度,而非市场化基因的“活”机制。

  何以见得?请看在《公司法》和《企业国有资产法》及《国有资产监督管理暂行条例》以外,那些数不胜数、严之又严的各种法律、法规、意见、办法……

  据非正式统计,截止到2023年12月,仍然有效的涉及国企监管的法律法规和监管制度——综合性规定24项,合规管理类8项,内控管理类22项,产权登记类16项,资产交易与产权转让类22项,资产评估类20项,企业投资类9项,公司治理类20项,股权激励类11项,境外投资类5项……

  你头皮发麻不?

  监管者(并不局限于国资委)在企业经营活动的每一个认为可能出问题的环节,都出台了相应的监管制度文件。企业管理者面对问题时,基本丧失了市场判断的必要和机动选择的空间,按部就班、照章办事就好了。

  尽管如此,因为制度体系过于庞杂,无法一一对应遵循,依然有极大的可能在程序上留有瑕疵。不出事则相安无事。一旦有事,纪检监察部门拿出相关制度文件,挑出程序上的瑕疵,以瑕疵联系结果,当事人有口难辩,只能自认倒霉。

  做一个不太严谨的比喻。

  足球比赛中,手球、越位、拉人、抬腿过高、冲撞守门员,等等,都是犯规的行为,裁判(市场监管部门)可以直接吹罚,甚至罚下场。这些是双方球员(国企、私企、外企)都必须遵守的规则(《公司法》等法律法规)。但是,国企足球队的领队和教练,自己又制定了一套内部规则,球员跑快了跑慢了,横传几次才能进攻,没有二过一自己单刀过人,射门前没看教练手势,诸如此类吧,总之这些正常的比赛对抗反应,都有可能被视为违规。结果就是,队形整整齐齐,脚法中规中矩,进退不紧不慢,球风无懈可击,可就是不进球,甚至不过半场……

  我完全有理由相信,这么多的规章制度,国企管理者和监管者,恐怕自己也记不全。只有在遇事了、违规了,再拿出文件对照检查。这生生地把私人老板不用怎么学也熟能生巧的企业管理,搞成了大型司法控辩——在浩瀚的制度规定里找对不对、该不该、能不能的依据——这还是市场化运营吗?这不是行政化监管,还能是什么?

  为什么会这样呢?

  因为负有监管职责的部门,总会想方设法把责任推给对方。最好的办法,就是不论事大事小,都搞一套巨细无比的制度文件。出了事,查制度,肯定是对方没有遵照执行。至于这套巨细无比的制度,适不适合被监管对象,符不符合市场化要求,那不是我这个部门的事。

  我在国资委网站上,时不时看到关于企业所提问题的权威解答。有兴趣的朋友可以去看看,那都是些什么问题。国企管理者自己也摸不着头脑,才不断地向上反映。问题多了,集中了,监管部门才有一系列这样那样的解答。

  这还不能说明问题吗?

  面对如此这般的局面,该从何处下手改变?

  我的想法是,不在某一处某一规上纠缠对错,而是全面解除对国企的非市场化监管,是全部,是系统性重塑。

  要实现系统性重塑,必须冒一点险,过一点头,舍一点得。重症须用猛药,矫枉不妨过正。

  两个字:放权。

  三个字:真放权。

  四个字:彻底放权。

  不是说(怕)“一放就乱”吗?

  以往的改革,总是处在“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的恶性循环中。究其根本,“放”是必然,不得不“放”。但是“放”要得法,“放”切忌不管不顾。

  我的脑海里蹦出了“信马由缰”这个成语。

  信马由缰,表面看是个贬义词,任由马儿四下乱跑,不做约束。可是,由缰由缰,不还有个“缰”在手上嘛!老马识途,知道哪里水草丰美,你放它跑,它又能跑到哪去?如果方向不对,或快慢失控,适时勒一下缰绳,不就得了吗?

  这条平时不勒、勒时要命的“缰”,就是此前讲过的绩效市场化评价和高管市场化选聘(参见《怎样对国企实行市场化评价?》《怎样对国企高管实行市场化选任?》)。

  我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议:“国家出资公司经营管理的合法性与合规性,依据《中华人民共和国公司法》及一系列针对所有市场主体的法律法规执行,不再单独针对国家出资公司制定相关法律法规。”

  同样一件事情,非公企业依据《公司法》可以做,做了就有活力。而国企则不行,必须按照另一套法律法规来,弄砸了活该。

  这是什么神操作?

  二

  我来给大家讲讲政治。

  就在刚刚过去的6月11日,中央深改委第五次会议,通过了《关于完善中国特色现代企业制度的意见》。

  关于中国特色现代企业制度,我敢说,绝大多数人并没有真正领会党中央的良苦用心。

  最早提出的是现代企业制度(十四届三中全会)。后来加了“中国特色”,还加了“国有”,演变成中国特色现代国有企业制度。“国有”这一特别标识,寓意着国企自己有一套有别于其他市场主体的企业制度。既然有别于其他市场主体,那我咋弄都有理,好坏都没得比。

  2019年11月召开的十九届四中全会,在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中,首次提出中国特色现代企业制度,删掉了“国有”二字。删掉这一特别标识,寓意着国企与其他市场主体同在一套企业制度体系之内。既然没有区别,你就不能自己单搞一套,永远跟自己比较。

  在2022年10月的二十大报告中,明确了其涵盖范围包括国企、私企在内的所有大型企业,并在年底的《公司法》修订二审稿中再次予以确认。

  搞笑的是,直到今天,依然有大量的专家学者和国资系统同志,傻傻地分不清,还在使用“中国特色现代国有企业制度”概念。

  所以,对6月11日中央深改委通过《关于完善中国特色现代企业制度的意见》,以专门发文的形式予以强调,我用了“用心良苦”这个形容词。或者说“苦口婆心”更贴切。

  如此重要的中央文件精神都搞不懂,还搞什么国企改革呢?

  所以我认为,我强烈认为:既然《公司法》的法力,覆盖所有“在中华人民共和国境内设立的有限责任公司和股份有限公司”(见《公司法》第二条),那当然包括国企在内。那么,国企严格依照《公司法》执行所有企业行为即可,不应、不宜、不必单独制定相关法律法规。

  《公司法》怎么规定股东或股东会的,就怎么规定国资委;《公司法》怎么规定董事会、监事会、管理层的,国企董事会、监事会、管理层就怎么建设。

  哪一层级、哪一机构没有遵照执行,那不是纪律问题,而是违法行为。该怎么追究就怎么追究,该追究谁就追究谁,该由谁追究就由谁追究,该承担怎样的责罚,就承担怎样的责罚,直至获刑。

  如此这般,国企才算是完善了中国特色现代企业制度。否则的话,依然留着“国有”特殊标识的“辫子”,就难以“真正按市场化机制运营”。

  三

  送佛送到西。我再斗胆说说《企业国有资产法》的问题。

  《企业国有资产法》出台于2008年。已经过了16年,很多内容已经时过境迁。

  一些专家呼吁进行修订。

  我倒是建议先不急,待一些重大问题捋清楚了再修订不迟。比如监事会的存废问题,比如金融和文化国有资本集中统一监管问题。仓促修订,不得不保留一些很不咋地、甚至自相矛盾的条文,却又以新法的形式出现,只会加剧思想的混乱和压制探索的空间。

  但是,若要修订《企业国有资产法》,必须考虑如下问题——

  1、法律的名称要变。一是变“资产”为“资本”;二是以“全民所有资本”为主体,“国有资本”为并称;三是取消“企业”的特指范围,将金融、文化等国有资本囊括其中。修订后的新法名称建议:《中华人民共和国全民所有资本暨国有资本法》。

  2、新法在规定全民所有资本在国家出资公司股东(股东会)层面的权利、义务、责任时,确定人大常委会及全民所有资本监督委员会、政府并国有资本管理委员会、国家出资公司之间的委托—代理关系,厘清各自之间的权力及权利边界,其中重点规定全民监事担任国家出资公司监事会主席的提名、选任程序和履职方式,及其权利、义务、责任。

  3、新法明确国家出资公司的一切经营决策行为必须遵照《公司法》执行。新法删除所有涉及国有企业董事会、监事会、经理层具体运行的专门规定。但凡《公司法》中有相关规定的,新法中都必须避免规定冲突。当企业发生司法纠纷时,应以《公司法》的规定或司法解释为准。

  早些年发生的福建首富陈发树与红塔集团关于云白药股权的纠纷,生动地诠释了当时的法律冲突。

  红塔集团原持有云白药12.32%股份,因上级有关“烟草企业退出非烟投资”的要求,协议作价22亿元人民币转让给陈发树。双方协议签了,22亿元作价也一次性支付完毕了。但是在股权过户时,按照《企业国有资产法》的规定,需要得到红塔集团的上级出资人即中国烟草总公司同意,而后者以“确保国有资产保值增值,防止国有资产流失”为由,否决了该项交易。结果双方对簿公堂,而法院最终判决该项交易无效,股权仍归红塔集团所有,红塔集团退还陈发树22亿本金和760万利息。

  陈发树与红塔集团签署的股权转让协议,依据的是《公司法》,双方都是能独立承担民事责任的市场主体,协议受法律保护,交易本身没有错误;

  红塔集团在办理股权过户时请示上级出资人,中国烟草总公司认定存在国有资产流失可能,否定该项交易,也没有错误;

  法院依据《企业国有资产法》的相关规定,判定未经上级出资人批准的国有股权交易无效,也没有错误。

  那么,究竟谁错了呢?

  本来,红塔集团在实施该项交易之前,应征得中国烟草总公司的同意。但是,这样的“征得同意”,属于红塔集团内部及其背后的管理流程。出现瑕疵或疏漏,不应由陈发树这一“善意相对人”承担后果。但是,因为这样的“征得同意”程序,被以《企业国有资产法》定格为法律,那就出现了《企业国有资产法》与《公司法》的对抗。于是出现了谁都没有错,但却由“善意相对人”承担所有后果的、损害市场经济基本规则的现象发生。

  虽然陈发树后来借混改之机再次入主云白药,虽然近期又发生了陈发树因另一桩陈年旧案而被调查,被迫辞去云白药的一切职务事件,但是复盘发生在2009年的红塔集团股权纠纷案,我站在陈发树这一边,我站在维护法律一致性这一边。

  否则,任何一家国企在与其他市场主体签署了商业合同,而后想反悔,都可以说“我的上级出资人不同意”,从而依据《企业国有资产法》来抗衡《公司法》。

  所以,我在上面建议:国家出资公司的一切经营决策行为必须遵照《公司法》执行,而修订《企业国有资产法》必须注意回避相关司法冲突问题。

  四

  上面说的都还是法律问题,是需经人大立法机关审议通过的成文法。而国企面临的最大困境,是政府组成部门自行制定发布的法规。而这些种类繁杂的规章制度,但凡涉及国企,都是以行政化思维和手段进行干预。

  以下举例,或有不准确之处,敬请指正。

  例一:国有产权(股权)交易。

  这是企业在市场经营或资本运营中十分常见的行为。本来,当事人双方(或多方)秘密地谈好了对价,签署协议,再对外发布消息,此事就算大功告成了,然后到工商管理部门办理股东变更手续即可。

  但是,只要有一方是国企,就不可行了。

  按照相关规定,国资一方要走国有产权交易流程,要到产权交易所公开挂牌。挂牌之前还要遴选评估公司进行资产评估。资产评估作价与交易双方谈妥的对价不吻合,交易流程就走不下去。挂牌交易中若出现了出价更高的、未参与协议谈判的第三方,交易流程也有可能走不下去。公开交易引发信息提前泄露,导致双方的市场或资本价格发生波动,交易流程还是有可能要推倒重来……

  本来,市场主体之间的产权(股权)交易,颇似男女双方自由恋爱。大家都是成年人,对自己的行为负责。相互看对眼了,彼此不觉得吃亏,一个愿打一个愿挨。为父母者把关审查,防止自家孩子受骗(或私通),这也无可厚非。但是,你非要搞成比武招亲,技高(价高)者得,性质就发生了根本性的变化。那就已经不是市场化的男欢女爱了,完全是行政化的卖儿卖女。

  例二:国企工程及采购招标。

  政府使用财政经费进行公共设施建设或大额采购,走公开招投标途径,防止内幕交易腐败,也防止不公平竞争,自有其道理,也是必须的。但是,有关方面认定,国有资本属于国家所有,国有企业带有公共属性,因此规定国有企业的工程或采购,也应该走公开招投标的途径。

  结果就是,国企一不小心就违规。企业既没有自主选择权,也没有保密可能。甚至,自己的子公司都极有可能无权承接总公司的项目。

  我曾试图研究明白《招标投标法》《政府采购法》等文件,试图找出国企在工程采购方面的政策依据和腾挪空间。结果把自己绕进去了,最后不得不放弃。

  我原以为是自己愚钝,不得要领。后来见到多部委关于该类问题的几次解答,才知道,被绕进去的不仅我一个,大量国企实务部门的同志也稀里糊涂。

  非公企业的工程或采购,由经理层自主决定,大不了由董事会或老板亲自把关拍板即可。而国有企业则无法自主,必须按规定一整套流程走下来,你说滑稽不滑稽?

  这是“真正按市场化机制运营”吗?

  顺带说一句,这十来年,全国各地突然冒出很多名为“交易集团”的企业,属于国资委直接监管的一级企业,业务发展十分迅猛。依我看,这迅猛发展的数据,有多少是国企被迫走流程所留下的买路钱?有多少是国企非市场化运营所付出的代价?

  例三:国企干部的机关化管理。

  就拿刚刚出台的《国有企业管理人员处分条例》来说事儿。

  一看到开篇那句话——“根据《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律,制定本条例”——我就知道糟了……

  国企改革虽然搞了几十年,但是在根深蒂固的观念中,从来就没有把国企干部与党政机关干部区分开来,管理上依然机械地套用党政机关的规矩和惯例,哪有什么职业经理人的市场化聘用概念,更遑论什么能上能下、能高能低、能进能出了。

  一个条例,煌煌万字,面面俱到,滴水不漏。要我挑毛病,我挑不出来。我只能说,条例本身就是大毛病。

  国企管理人员若违反党纪,自有党纪处置;违反国法,自有国法伺候;违反公司章程,自有《公司法》待之;违反公司制度,董事会或总经理直接处罚即可,或者干脆利落,开除拉倒。

  哪有那么复杂?哪有那么啰嗦?哪有那么客气?

  私企外企不就是这样的吗?怎么一到了国企这里,整得像个衙门官司似的!

  除此之外,还有诸如国企管理人员出国(境)管理、商务接待标准管理、公务用车管理,等等,很多都与市场化运营格格不入。国企内部叫苦不迭,对外却从不喊冤。

  你们不敢出声,那就我来呗!

  所以,我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议:“国家相关法律法规中针对党政机关及行政事业部门的通用性法条,不再适用于国家出资公司。梳理并废止与上述精神相悖的有关法律法规和政策文件。确有必要保留的相关要求,变更为非强制性、非法条性的指导意见,由国家出资公司党委(党组)通过引导董事会决策的方式贯彻执行。”

  如果有阅读至此的读者,估计也忘了我前面所言。

  我再提示一下:我所说的放权,我所说的全面解除,绝非放任不管。我强调要通过对国企绩效(含管理)进行真正的市场化评价,依据市场化评价结果对国企管理者进行市场化选聘,由此反向约束国企管理者对不符合党中央精神、不符合出资人要求、不符合企业根本利益的行为,进行真正市场化的约束。
 

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(作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员;来源:昆仑策网【作者授权】,转编自“全民监事”微信公众号)    
 

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