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公共服务私有化何时有效,何时遇困?

2019-07-15 14:34:39  来源: 经略网刊  作者:郑渝川
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  所评图书:

  书名:《私有化的局限》

  主编:(德)魏伯乐、(美)奥兰·扬、(瑞士)马塞厄斯·芬格

  译者:王小卫、周缨

  出版社:格致出版社、上海人民出版社

  出版日期:2019年5月

  奥格斯托·皮诺切特20世纪70年代开始在智利进行了相当深入的私有化经济实验。在美国芝加哥大学经济学家的指导下,智利的教育系统进行了大面积的私有化。这番政策改革的逻辑在于,相信市场会确保教育在内的各项服务的供给最优,所以教育系统被构造成了三部分:从幼儿园到大学的昂贵教育,政府补贴的教会学校,接受市政资助和管理的公立教育。第三类实际上成了被抛弃的部分,第一类、第二类提供的教育要比第三类的课程质量更高,因为前者的经费更加充足。

  私有化改革之后,智利取得了显著的教育进步——但这是相对于之前智利识字率很低的基数而言的,正如我们所看到的那样,无论哪种社会制度和教育体制,20世纪后半期通常都会带来基础教育率大幅增长以及大学入学率显著提高的结果。但也有突出的问题,那就是智利人要接受大学必须付出更多的钱,仅1996-2002年,智利大学教育的成本平均就增长了41.7%,智利大学生因无力缴纳学费的比例高达30%-50%。

  类似的个案也出现在坦桑尼亚等国家。因为经济困难而向国际经济组织求援,坦桑尼亚从1997年起推动包括教育系统在内的社会和经济系统,大幅度进行了私有化。许多院校转变为私有制大学。这种转变自然而然的带来了学费激增、中低收入家庭青年无力获得高等教育的后果。

  说起私有化,最为著名的领域就是供水。供水企业由公共服务企业转向私人运营的企业,这股潮流在过去几十年来席卷全球。公允来说,在一些国家和地区,原有的公共服务运营和管理机制处于高度僵化,又面临资金不足而无力改善、翻新、维修供水管网的困境,通过引入资本和管理经验,运营效率在很大程度得到了提高。同样,在一些个案中,改制的供水企业也没有或未获准大幅上涨水费、污水处理费,相对较好的维护了城市中低收入家庭的用水权益。

  但这不是没有前提的。联合国科学技术促进发展中心主任、欧洲环境政策研究所所长、德国联邦议会环境委员会主席魏伯乐,与美国加利福尼亚大学圣巴巴拉分校环境科学与管理学院教授、美国国家科学院全球变化的人文因素研究委员会创始主席奥兰·扬,以及瑞士联邦技术学院管理学院院长马塞厄斯·芬格合著的《私有化的局限》一书指出,以供水企业的私有化改制为例,要想让改制本身发挥效益、规避问题,必须具备几个条件:招标过程公开透明,招标合同严密(能够预见到最糟糕的情况,诸如私有化运营出现严重的收益不足并导致资本撤出,或服务价格大幅提升带来的社会问题,并建立相关应对预案)。

  《私有化的局限》书中给出了全球许多国家、地区、城市供水企业私有化改制的成败案例。通过这些案例,我们不难发现成功案例的其他两项必备要素:监管部门或市政当局受到消费者意愿的约束,另一方面监管者拥有独立公正的调查能力(能够迫使改制企业遵守约定)。

  《私有化的局限》这本书相当详细的介绍了近几十年来,世界许多国家、地区和城市在供水、教育、其他资源开发、能源、电信及邮政服务业、交通、垃圾处理、保险业、文化和传媒、医疗卫生、警察与保安服务等原属公共服务或原先由一家独大的国企垄断的领域,在引入私有化改制以后的发展成绩以及凸显的各项问题。供水以外的领域,在引入私有化后,所能获得成功,必须具备前述的几项条件,否则就很难避免出现运营效率没有显著提高、运营成本和服务价格大幅增长、改制中标企业与监管部门沆瀣一气的糟糕状况。

  不仅如此,上述领域私有化改制,还在不同领域各自出现了其他一些问题,比如,印度、墨西哥等国的森林资源私有化后,环境破坏一定程度上得到了遏制,但森林拥有者有很强的动力将珍贵的植物物种及其基因专利,高价卖给跨国企业,而复植相对低廉的树木,这就造成了所在国的生物多样性损失;又如,日本等国的电信行业本着打破垄断、引入竞争的思路进行私有化后,垄断局面却没有得到改变,服务价格没有下降,相反相关企业大量辞退员工;再如,英国为代表的一些国家,启动了铁路系统的私有化改制(撒切尔夫人执政期间),造成了改制后的企业主体减少安全维护投入、培训投入而引发了大量的安全事故,英国偏远地区的许多铁路班线被停开。

  

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  医生反对公共医疗私有化

  值得一提的是,赞比亚等国在接受国际经济组织、经济学家的政策建议,而在医疗卫生领域引入私有化改革后,医疗保健服务一般水平大幅下降,高价付费服务水平提高了。而在医药研发领域,因为美国等国的国家财政投入下降,虽然跨国药企增加了研发投入,但这导致了许多预期售价不高或很可能面临政府管制而不能高价销售的药物,其研发计划被长期搁置。

  《私有化的局限》书作者指出,总的来说,近几十年来的私有化改制改革,确实收到了相当成效(效率、投资回报),刺激了资本流入原先的公共服务领域,缓解了资金不足,改善了服务质量,但相当多数的私有化改制是在缺乏有效规制法律、实际规制行为的情况下发生的,这使得私有化改革很容易变成一种基于腐败的利益交换,最终变异为不充分竞争情况下的私营垄断,为中标企业及其背后的资本操控者牟利提供条件。

  与之同时,公共服务私有化改革也使得穷人成为直接的受害者——现实跟经济学家们宣称的市场自由化可以让穷人收益的观点,是完全背离的。《私有化的局限》书作者不无讥讽的指出,一些私有化改制个例,的确提高了效率,却应归功于此前由政府或国企主导时期的人才培养、基础设施投入、标准建设。私有化改制进程中,通常都会以工人被大量解雇为代价。另外,还需要重视的一点是,许多私有化改制个例通常竭力排斥原有企业员工、消费者的监督和制约,由此实现的所谓高效率,并不是真正意义上的社会高效率。

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