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被中美遮住的欧盟危变, 恰恰酝酿出独特的“回旋空间”?

2020-09-07 11:48:58  来源: 文化纵横   作者:章永乐
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  【导读】2020年是全球局势重大转变的一年,尤其是中美关系剧变,吸引了全世界的目光。然而,当公众把大量注意力集中在中美关系上时,欧洲、欧盟的地缘政治意义反而日益凸显出来。今年上半年,章永乐先生正在欧洲访学,得以切近观察疫情之下的欧洲之变。在本文中,他深入分析了欧盟问题的历史根源及当前情势,并讨论了中欧关系的未来走向和潜在影响。

  长期以来,欧盟一面受困于“南北矛盾”——经济发展不平衡,一面受制于“东西裂痕”——不断东扩的欧盟无法实现政治一体化,反而被美国“掺沙子”。这种政治上“散装”的欧洲,在疫情危机下无法有效协调,以至于成为重灾区。但反过来看,欧洲右翼势力的崛起和大疫大灾的打击,也迫使欧盟更加珍视紧密协调的重要性。事实上,疫情使得欧盟财政一体化迈出了重要一步,也暴露出欧洲工业产业链断裂所带来的物资不足痛苦,而补足产业链,并非单个欧洲国家可以完成,需要欧盟整体协调的力量。

  而对于中欧关系,虽然中欧也有潜在竞争,但欧洲整体对中国的态度,要比美国和五眼联盟更加理智和谨慎。只要美国继续奉行“美国优先”、减少对欧洲盟国的让利,欧盟势必加强自主性,而不会贸然加入所谓的“新冷战”。在中美对抗加剧的背景下,中欧合作仍有广阔前景,欧盟也成为中美均能发挥一定影响力的“缓冲地带”。

  本文原载《文化纵横》2020年8月刊,仅代表作者观点,供诸位参考。

  多难兴盟?——新冠疫情与欧盟的秩序危机

  ✪ 章永乐 | 北京大学法学院

  大瘟疫是欧洲历史记忆中极其深刻的一页。从14世纪的黑死病,到一战末期的1918年大流感,欧洲的政治社会发展轨迹一再受到疫情的塑造。2020年,新冠病毒席卷了整个欧洲,这是继2009年开始的欧债危机和2015年开始的难民危机之后,欧盟遭遇到的第三次危机。德国总理默克尔4月6日用非常确凿的语气指出,这是欧盟成立以来最严重的危机。

  默克尔的定性并非虚言。新冠疫情当然是一次巨大的公共卫生危机,面对病毒流行,许多欧洲国家的医疗体系被击穿,养老院和疗养院爆发聚集性感染和大批死亡。这也是一次巨大的经济危机,据欧盟委员会预测,欧元区经济将在2020年萎缩8.7%,有不少经济学家作出了更为悲观的预测。这更是一场政治危机,因为欧盟在疫情暴发的初期几乎无所作为,在疫情持续过程之中协调抗疫的能力捉襟见肘,一些成员国的民众已经在质疑:作为欧盟成员国还有什么好处可言?而一些申请加入欧盟的国家内部也出现了类似的声音:还需要加入这样一个暮气沉沉的组织吗?

  从公共卫生的角度来看,如果欧盟是一个国家的话,它拥有的抗疫的资源条件是相当优越的。根据欧盟统计局(Eurostat)的数据,2017年的欧盟28国拥有260万张病床,即便减去英国的病床数,仍有243.2411万张病床,剩下的27国每千人有5.45张病床,高于中国的每千人4.3张病床。据约翰·霍普金斯大学卫生安全中心在2019年发布的“全球卫生安全指数”报告,应对大规模流行疾病“最有准备”的前十席国家中,有四席是欧盟国家。然而在2020年,欧盟却成为全球病毒感染最为严重的区域之一。为什么优越的资源条件,在抗疫的过程中得不到发挥?这是值得我们思考的第一个问题。

  值得我们思考的第二个问题是:疫情如何作用于欧盟的一体化进程?它会加速还是延缓欧盟的一体化进程?后疫情时代的欧盟,其秩序有可能呈现出何种特色?新的历史因素,总是通过作用于原有的社会矛盾来发挥自身的作用。因此,我们有必要从疫情暴发之前欧盟的内外基本形势说起。

  ▍疫情之前的欧盟

  在疫情暴发之前,欧盟的领导精英们在反复讨论欧盟所面临的深刻危机。首先是贸易、科技和产业层面的危机。美国特朗普政府奉行“美国优先”战略,对欧洲发起多次贸易调查;欧盟曾经在科技上引领全球,如今在互联网产业却上总体落后于中、美,其一系列传统优势产业也受到了中国产业升级的冲击。为此,许多国家都加强了对非欧盟企业跨境并购的安全审查,“法德轴心”还大力推动欧盟层面出台产业政策。

  其次是政治危机。2020年1月31日,英国正式脱离欧盟,结束了2016年公投脱欧以来长期悬而未决的状态。英国脱欧对于欧盟一体化进程是一个显著的打击,因为它释放出的信号是,欧盟能够给成员国带来的负担沉重,利益却有限,内部矛盾尖锐。在欧盟内部,无论是左翼还是右翼,都对布鲁塞尔有很多怨言。左翼会抱怨布鲁塞尔的财政纪律(财政赤字不得超过GDP的3%,国债不得超过GDP的60%)从根本上具有新自由主义特征,束缚了各国政府通过扩大政府开支进行基础设施建设和改善民生的手脚;右翼则抱怨布鲁塞尔的移民和难民政策在摧毁欧洲文明,大量客工的涌入让许多本地工人失去工作。无论是左翼还是右翼,都有不少人认为欧盟是一架缺乏民主正当性的官僚机器,认为各国不应该再向欧盟移交更多的主权权力。而另外一些人认为,要增强民主正当性,需要的是欧盟机构能够直接向公民个体负责,而这恰恰需要进一步的一体化。究竟是向前走,还是向后退?处于欧盟境内不同方位的国家,对于这个问题有不同的理解。在地缘上,欧盟最主要的矛盾有两对,一是“南北矛盾”,二是“东西裂痕”。

  欧盟的“南北矛盾”是在上次欧债危机中集中爆发的,但其根源埋藏在欧元区建立之前:德国、荷兰等北方国家早已形成出口驱动的经济模式,而法国、意大利、西班牙等国家更依赖于本地的内需市场。在欧元区建立之后,北方国家的出口成本进一步降低,其产品在国际市场上获得了更大的竞争力;而南方国家无法通过使本币贬值来降低工业出口成本,其结果是其许多工业产品在竞争中不敌北方国家。既然无法使用货币政策来拉动经济,南方国家只能更多地运用财政扩张的政策,从而积累了巨大的公共债务,但是政府的税基却没有相应扩大,不断扩大的支出和裹足不前的收入之间的差距,使得南方国家的经济和公共财政积累了巨大的风险。欧盟并没有形成一种强有力的财政转移机制来平衡德国等北方国家所获得的优势,于是既有的趋势不断发展,直至引爆欧债危机。

  欧债危机爆发之后,德国一度陷入经济衰退,但很快站稳了阵脚,成为危机救援的主力。为了稳定欧洲金融秩序, 2011年3月25~26日的欧洲峰会批准建立“欧洲稳定机制”(European Stability Mechanism),ESM拥有5000亿欧元(7090亿美元)的实际放贷额度,旨在为成员国提供金融救助,保持其国债的可持续性,提高其从金融市场自筹资金的能力。德国在其中贡献的资金比例最高,因此掌握了极大的话语权。ESM对于困难国家的救援设定了严格条件。欧元区成员国财长担任ESM管理委员会的成员,协商决定是否提供金融援助,提供援助的条件、贷款规模以及工具。德国通过ESM管理委员会输出了自己的财政紧缩模式,要求一系列南欧国家按照德国的模式进行自我改造。对于受援助国而言,这相当于向欧盟上交了许多财政权力,自主性大大降低。即便南欧国家的财政状况近年来有所好转,财政紧缩带来的痛苦对于相关国家的民众也产生了相当大的影响,许多人因此对欧盟与德国形成负面印象。

  欧盟的“东西裂痕”,则源于欧盟自从90年代以来急剧“东扩”所带来的问题。欧盟长期将扩张视为自身魅力的标志,在上世纪末和本世纪初,欧盟将一系列中东欧国家吸收为成员国。而美国的决策者试图在欧盟内部“掺沙子”,降低欧盟的内部凝聚力,也鼓励欧盟迅速对外扩张,甚至鼓励欧盟吸纳土耳其这个以穆斯林为主体的国家加入欧盟。美国的小布什政府以是否支持美国的伊拉克战争为标准,区分出以德、法为代表的“老欧洲”,以及以波兰、西班牙、意大利、英国等国为代表的“新欧洲”。“新”/“老”的区分并不是严格按照西欧与中东欧的地理界限划分的,但很明显,波兰、捷克等原晚近加入欧盟的国家,与美国的关系走得更近一些。波兰拒绝了德国和俄罗斯的“北溪-2”天然气项目,与美国签订了24年的天然气协议;2019年波兰总统杜达甚至表示波兰愿意每年花费20亿美元邀请美国在波兰驻军,这相当于2019年韩国支付的驻韩美军军费的两倍。法国总统马克龙试图推动欧盟与俄罗斯靠近,这一动议在波兰这里就会碰到巨大障碍。

  此外,许多中东欧国家原来属于华沙条约组织,西方在这些国家扶持了一些民族主义力量,以摆脱苏联的控制以及俄罗斯的影响。但民族主义力量一旦形成,就不可能事事受外部控制。它们从本国的利益出发,试图搭上欧盟经济一体化的便车以发展本国经济,但对于欧盟的政治一体化缺乏兴趣,对于布鲁塞尔的许多政策持怀疑甚至抵制的态度。与西欧相比,中东欧的大规模移民或多元文化主义的经验要薄弱得多,接纳难民缺乏民意基础,同时许多中东欧国家也不愿意为欧盟的难民政策承担成本。在2015年爆发的欧洲难民危机中,波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等中东欧国家组成的维谢格拉德集团表现出比较强硬的反对接受难民的立场,为此不惜和德、法等国叫板。

  但波兰与匈牙利不仅是在难民问题上与德法“叫板”。匈牙利总理欧尔班·维克多(Orbán Viktor Mihály)公开反对“自由民主”,倡导“非自由基督教民主”,大大削弱了自由媒体、司法和反对党的权力。波兰的执政党法律与公正党与欧尔班相互呼应,自从2015年10月底在选举中赢得参、众两院绝对多数席位以来,该党借鉴了欧尔班的一些集中权力的做法,如加强对新闻媒体的官方管控,加强对法官任命过程以及法官政治行为的控制。在难民政策和环保政策方面,法律与公正党也与欧盟的一系列政策唱反调。从2017年以来,欧盟委员会和欧洲议会分别针对波兰和匈牙利,建议欧盟理事会启动《里斯本条约》第7条,根据这条规定,严重违反欧盟价值观的成员国将遭到制裁,甚至被剥夺在欧盟的投票权。尽管欧盟因为担心内部形成不同集团的对立,最终并没有实际的制裁,但裂痕已经凸显。在英国脱欧之后,匈牙利和波兰成为平衡“法德轴心”的主要力量。由于波兰的国家体量以及在中东欧的影响力,法国也试图拉拢波兰。2月3日,法国总统马克龙在会见波兰总统杜达时表示,在没有英国的欧洲,波兰、德国和法国理应“承担起欧洲未来的责任”。

  在成员国之间对“一体化”速度缺乏共识的情况下,欧盟的应对方式是推动“多速欧洲”。2017年3月25日欧盟27个国家的政府首脑、欧洲理事会主席、欧洲议会议长和欧盟委员会主席共同签署发布了《罗马宣言》,各国同意“以不同的速度和深度朝着同一个方向迈进”。这意味着,不同的成员国可以加入速度不一的一体化进程。“法德轴心”或许怀有这样的期待:像匈牙利或波兰这样的对一体化进程比较犹疑的国家,或许会出于对被“边缘化”的恐惧,最终被“带着走”。但是,如果欧盟能够释放的红利不如美国、中国或俄罗斯这样的域外大国,以波、匈为代表的一系列中东欧国家是否愿意跟进,就会成为疑问。

  ▍疫情应对:从麻木不仁到亡羊补牢

  新冠病毒是一种传播渠道多样、传播速度非常快的病毒,一旦疫情暴发,决策者就需要和时间赛跑,尽可能快地控制乃至切断传播渠道;尽可能多地检测,将感染者与未感染者分开,进而将轻症与重症分开,并采取措施防止轻症转化为重症,从而保护医疗体系不被源源不断的重症病人压垮。这要求一个具有高度协调性和执行力的治理体系。新冠病毒最喜欢的就是“散装”程度比较高的社会:如果由于认识滞后、党争、官僚主义或者法律体系僵化等原因,造成纵向各层级政府和横向各区域政府无法协调行动,病毒就会找到传播扩散的突破口。很遗憾的是,欧盟就是这么一个“散装”程度很高的政治共同体。它处于区域性国际组织向主权国家的演变过程之中,而这个位置恰恰是最危险的——由于不是一个主权国家,欧盟没有权力全面协调成员国的抗疫政策;但由于它已经收走了成员国的许多主权性权力,这使得一个成员国必须和其他成员国协调,才能够落实许多防控行为。这样一个尴尬的中间位置,恰恰给了病毒最大的可乘之机。

  从其宪制来看,欧盟并不承担本区域抗疫的主要责任。在2003年非典爆发之后,欧盟于2004年建立了欧洲疾控中心(ECDC),可以就疫情发布信息和政策建议。但欧盟在卫生健康方面的功能,主要是辅助性与协调性的。由于卫生健康制度的标准不一,以及对于病毒的认识与抗疫策略认识上的高度不一致,欧盟各国抗疫政策很难同步。大瘟疫更是超出了简单的卫生议题,抗疫涉及到财政、金融、安全等方方面面,协调难度更大。

  意大利的疫情开始暴发的时候,绝大部分欧盟国家仍然没有认识到事态的严重性,申根区内部仍然保持自由流动。这种自由流动,长期被视为欧盟共同市场所带来的主要利益之一,贸然恢复内部边境管制,有可能引来邻国和欧盟领导层的指责,因而欧盟各国在这一点上都特别小心。最终,病毒从“震中”不断扩散,撒播整个欧洲。直到欧洲各国纷纷暴发疫情之后,3月17日欧盟才宣布关闭申根区的外部边境至少30天;但内部边境的控制则由成员国根据《申根协定》自己决定。在这次疫情中,意大利周边各个国家对意大利采取的边境管控政策基本上都是基于自身的判断,相互之间协调程度较低。在5月份欧盟各国陆续复工的时候,意大利及其邻国围绕着边境管控政策,再次发生了争议。

  在2020年1~2月,大多数欧盟国家在防疫物资的采购与储备上毫无作为。等到疫情暴发,许多国家的决策者突然意识到,本国的防护物资连供应医护人员都不够。当意大利、西班牙处于疫情高峰时,欧盟各成员国却在闷头囤积防护物资,甚至相互“截胡”,这在欧盟的历史上,可以说是非常丑陋的一幕。3月中旬,欧盟领导层才针对德国扣押意大利进口口罩事件进行回应,督促德国与法国修改医疗物资出口禁令,使之可以出口至欧盟成员国,欧洲内部的“口罩大战”这才告一段落。当然,欧盟在防护物资的采购上也作出了一定的努力,如多次开展抗疫物资的联合招标,但受制于欧洲“去工业化”所导致的生产能力的衰退,从本土获取供应碰到了许多困难。各成员国政府自行从中国采购抗疫物资,仍然是主要的物资获取渠道。在疫苗开发上,欧盟各国的团结程度更高一些,欧盟决策者定下了疫苗应该是“普遍性的公共产品”的基调,拨出了大笔资金用于疫苗研制,并和中国等国家一起为全球疫苗研发而开展募捐活动。

  在金融与财政方面,欧盟做出了渐进式的响应。3月18日晚,欧洲央行宣布决定启动总额为7500亿欧元的紧急资产购买计划,可用于购买国债与企业债。这对于意大利、西班牙这样的财政状况原本就比较窘迫的国家而言,具有提振信心的作用。3月23日,欧盟财长会议决定暂停1997年通过的《稳定和增长公约》(条文化为《欧盟运作条约》第121条和第126条)关于成员国财政赤字不得超过GDP的3%、国债不得超过GDP的60%的财政纪律,包括意大利在内的困难国家可以发行更多国债,加大财政支出,以度过难关。这是一个巨大的突破。不过,在欧盟作出这一决定之前,法国、德国、西班牙、意大利等国家已经作出决定,投入巨额财政开支抗疫和拯救经济,欧盟这一政策,或许只是对这些做法进行合法性追认,并非什么高瞻远瞩的领导。

  更重要的斗争,是围绕着“欧洲稳定机制”(European Stability Mechanism)和欧盟共同债券而展开的。新冠疫情暴发之后,法国、意大利、西班牙以及比利时、希腊、卢森堡、葡萄牙、斯洛文尼亚和爱尔兰这六国政府连续呼吁欧盟联合发行“新冠债券”。然而由奥地利、丹麦、荷兰和瑞典组成的所谓“节俭四国”(Frugal Four)一直对此表示反对。因为欧盟内部不同国家财政状况差别很大,意大利、西班牙、法国的国债都已经超过GDP,而德国、荷兰的国债还在GDP的百分之六十以下,主权信用等级不同,如果联合发行债券,北方国家认为自己会被南方国家占了便宜。

  与联合债券的提议相比,德国政府更倾向于启动“欧洲稳定机制”。在上一轮欧债危机中,这一机制对于受援助国规定了严格的财政纪律要求。对德国而言,由欧盟的超国家机构对受援助国进行严格的监督是非常必要的,如果允许受援助国获取资金,而不向欧盟层面(实质上是德国这个最大出资方)上交财政权力,那就会造成体系性的“道德风险”,给德国带来损失。自认为应当与德国平起平坐的法国,当然不会接受将本国的财政权力交由德国人控制。因此,在德国与法国之间,围绕着财政问题,本身就存在着深刻的分歧。

  由于每个国家的政府首先都是对本国选民负责,对其他国家让利,在选举政治中经常是非常危险的。2015年难民危机就给各国政府留下了一个教训。在当时,默克尔领导的德国政府一度敞开接受难民,并推动在欧盟各国安置难民。这一政策不仅让右翼不满,也让许多处于中间的民众转向右翼,欧盟多国的疑欧右翼民粹势力都出现了上升。此后,各国政府都慎于推行不受民众欢迎的政策。

  直到中国、俄罗斯、古巴、委内瑞拉等非西方国家驰援意大利,在舆论上产生了一些影响后,欧盟才加快了有关抗疫和拯救经济的财政安排,以显示欧盟的团结。4月9日,经过德法两国协调,欧盟各国财长会议终于达成总值5000亿欧元的援助计划。其中包括2400亿欧元基于欧洲稳定机制的贷款,财长们同意将不对受援助国的宏观经济设置限制条件,只要求这笔贷款被用于疫情所带来的直接和间接的卫生相关支出。其他共识还包括:设立以欧盟多年度财务框架(MFF)支持的1000亿欧元的“SURE”失业风险应急基金,给予欧洲投资银行总值2000亿欧元的贷款上限,为欧洲中小企业提供流动性资金;成立一个“复苏基金”(Recovery Fund),但细节有待未来讨论。

  面对疫情中的“南北矛盾”,欧盟努力“补锅”,在不触动欧盟财政结构的前提下,尽可能为意大利等困难国家提供更多援助。而在“东西裂痕”问题上,欧盟在疫情期间则保持了相对克制。

  疫情期间,匈牙利国会通过了《新冠疫情法案》,授权欧尔班政府在不经国会同意的情况下(或者国会撤销这项授权之前),无限期延长紧急状态,并通过颁布政令的形式防控疫情、管理国家;波兰执政党则希望尽可能用好该党盟友、现任总统杜达的民调领先地位以及在疫情期间的高曝光率,如期在5月10日举行总统大选。两国的上述举动招致了一些欧盟成员国政客的批评和质疑,但欧盟官方并没有以机构的名义对此发表评论,这体现了欧盟决策者的审慎。

  而更令德国领导人头疼的事情,大概是波兰接收部分从德国撤出的美军。波兰如此坚定地倒向美国,对于欧盟改善与俄罗斯的关系,是一个极大的牵制。不过,欧盟既然已经提出了“多速欧洲”的理念,将匈牙利和波兰放在“慢车道”上,也许是一种可能的安排。任何操之过急的行动,都可能会在欧盟内部造成公开的分裂,从而削弱欧盟对于外部国家的吸引力。

  ▍后疫情时代的欧盟

  在2020年的抗疫之中,欧盟一开始反应迟钝,继而努力亡羊补牢。欧盟迟来的回应,究竟能够在多大程度上继续保持其内部的团结?欧盟还能像以前一样,保持着对周边国家的吸引力吗?

  对于后一个问题,其实在疫情发生之前,欧盟扩张的速度已经大大放慢。2019年10月,法国总统马克龙反对欧盟开启与北马其顿和阿尔巴尼亚的入欧谈判,理由是欧盟正忙于应对英国脱欧与其他挑战,没有能力再接纳两个成员国。丹麦和荷兰也认为西巴尔干国家在应对腐败和犯罪等问题不力,入盟的条件还没有成熟。而塞尔维亚被告知,加入欧盟的前提条件是承认科索沃独立。科索沃是塞尔维亚民族的发源地,这对于塞尔维亚民族感情而言是不可接受的。乌克兰是近年来积极寻求加入欧盟的国家,但出于复杂的地缘政治考虑,欧盟对乌克兰的申请态度暧昧,既不拒绝,也不明确同意。

  但是,如果欧盟不继续“撩”,保持与周边国家的“恋爱”状态,后者或许就会“移情别恋”。美国在科索沃设有欧洲最大的军事基地;俄罗斯对于西巴尔干地区仍然有传统的地缘政治影响力;中国在西巴尔干带来的大量投资,已经在这一地区创造了大量就业机会;土耳其也寻求在巴尔干半岛的穆斯林群体中保持自身的影响力。一度积极寻求加入欧盟的塞尔维亚,近年来已经与欧盟渐行渐远。在疫情大暴发之前,欧盟委员会于2020年2月初公布改革加入欧盟程序的建议,增加了谈判可逆性等条款,相当于宣布“谈恋爱”并不必然会导致“结婚”,这回应了马克龙的关切,以便将没有承诺的“恋爱”继续谈下去。

  在欧洲疫情大暴发之后,欧盟首先致力于保持对乌克兰的吸引力。在4月上旬,欧盟委员会宣布将为乌克兰提供超过1.9亿欧元的援助。然而,欧盟在疫情暴发之初并没有充分考虑西巴尔干的抗疫需要,在3月份宣布禁止对外出售口罩等医疗物资,此举对于申请加入欧盟的西巴尔干国家而言,是一个沉重的打击。塞尔维亚总统武契奇曾在一个发布会上当场落泪,强烈控诉欧盟的冷漠,称“欧洲团结是不存在的,写在纸上的不过是童话罢了”。塞尔维亚向中国求助,获得了强有力的支援,到了5月初,塞尔维亚的疫情危机已经接近化解,塞尔维亚甚至向意大利援助了4架飞机的医疗物资。

  面对巴尔干地区的形势,欧盟领导层产生了深刻的危机感。5月5日欧洲理事会批准向欧盟的10个邻居及伙伴国提供总计高达30亿欧元的宏观经济援助计划,其中包括了波黑、阿尔巴尼亚、北马其顿、科索沃、黑山这五个巴尔干国家(地区)。5月6日,欧盟领导人、塞尔维亚、科索沃、黑山、阿尔巴尼亚、波斯尼亚、北马其顿以及27个欧盟成员国领导人举办了西巴尔干视频峰会,欧盟官员又拿出经济援助计划来吸引西巴尔干国家,但条件是它们必须放弃与俄罗斯及中国的亲近。

  欧盟能够实现自己的目标吗?对于西巴尔干国家而言,它们的算盘大多与匈牙利、波兰类似,最感兴趣的还是搭上欧盟经济发展的“便车”,但对于欧盟政治一体化并没有多少兴趣。在上一次欧债危机中,已经是欧盟成员国的希腊曾经以向俄罗斯寻求援助为筹码,与欧盟讨价还价。对于尚未加入欧盟的国家而言,这一策略具有更大的诱惑力。如果在疫情之后,欧盟的经济进一步限于停滞,同时域外国家在本地区的投资进一步增加,欧盟的吸引力就会持续走低。欧盟没有承诺的“撩”,能够有多少效果,要看它能够对相关国家释放多少红利,但这最终取决于它克服内部矛盾、重归增长轨道的能力。

  另一方面,就欧盟内部的整合而言,“欧洲一体化”不是一个画好了图纸,只待施工的事业。由于成员国众多,决策机制长期缺乏弹性,不同国家对于欧盟的角色有不同的期待,于是纷争在所难免,在现实中只能不停地磨合,而挫败感永远是磨合过程的一部分。欧盟在应对具体的危机过程中,不断深化自身的一体化进程,但并不是所有的危机都会促进欧盟的团结。欧债危机在很大程度上加速了成员国向欧盟上交权力;但2015年开始的难民危机却使得欧盟内部出现更大的裂痕,许多成员国内部的“疑欧”右翼民粹主义势力都出现了井喷式的增长。

  疫情是否会导致“疑欧”右翼民粹势力的增长?由于疫情导致政治活动频率下降,我们现在还很难直观地看到政治力量对比的变化。但从历史经验来看,重大危机经常会带来一种“聚旗效应”(rally around the flag effect),使执政者获得更多的民众支持。同时,抗疫本身意味着许多国家的执政党不得不对右翼民粹势力的一些主张进行了“演练”,如欧盟各国之间恢复边境管控,各国似乎一下子回到了主权更为“完整”的状态。然而,疫情的凶险,也进一步暴露了单个国家的脆弱性,让许多精英和民众意识到单靠本国力量“搞不定”,即便是波兰和匈牙利这两个“疑欧”势力尤其强的国家,也期待获得欧盟资金,促进经济恢复。这种期待对于全欧的“疑欧”力量并非福音。

  如果说欧盟在防疫卫生工作方面的贡献有限,那么在面对这场二战之后前所未有的经济危机之时,它必须发挥更大的作用。毕竟各成员国经济的恢复,仍有赖于欧洲共同市场的恢复,而欧盟则是共同市场的守护者。在共同财政议题上,5月18日,德、法两国实现了革命性的突破,同意以欧盟的名义发行共同债券,筹集5000亿欧元建立复苏基金,以赠款形式支持受疫情沉重打击的部门和地区,并以欧盟的共同预算来偿还。这意味着欧盟层面将产生长期财政债务,德国财政部长舒尔茨(Olaf Scholz )称此为欧盟的“汉米尔顿时刻”(Hamilton Moment)——1790年美国财政部长汉米尔顿成功促成联邦承担州债,从而大大巩固了联邦;同时也意味着德国、荷兰、瑞典、丹麦与奥地利等北方国家,将不得不分担意大利、西班牙等南方国家的财政风险,而不能对它们提出苛刻的上交财政权力的要求。

  5月27日,欧盟委员会提出7500亿欧元的抗疫复苏法案,其中5000亿欧元作为拨款支付,另外2500亿欧元以贷款形式发放。荷兰等国对此表示反对。从7月17日开始,欧盟27国领导人经过85个小时的磋商,终于就复苏基金达成一致意见,在德法两国的强力协调下,荷兰等北方国家放弃了将援助拨款与财政改革承诺挂钩的要求,根据最终的妥协,意大利、西班牙等受到疫情严重打击的国家将收到欧盟3900亿欧元拨款,这笔款项将由欧盟共同预算来偿还;其余国家分享欧盟3600亿欧元的低息贷款。“疑欧”势力较强的波兰与匈牙利有望获得一定数量的资金。大灾难推动大改革,欧盟“共同财政”的建设迈出了一大步。这有助于修补欧盟多年来因共同财政建设落后于共同货币建设所带来的结构性缺陷,进而更好地协调欧盟内部的利益关系。

  在疫情之中,欧盟许多国家的决策精英们深刻体会到了产业环节缺失和产业链断裂所带来的痛苦。许多欧盟国家自20世纪90年代以来就在全球范围内推行“垂直分工”体系,将一些技术和附加值程度较低的工序转移到了亚洲,尤其是中国。在过去的十年,出于对全球供应链的信任,许多国家不断清理过期的防护物资库存,但未作新的补充。疫情暴发之后,欧盟各国面临着防护物资的紧缺,甚至无法为医护提供足够的个人防护设备,导致大量医护人员感染新冠病毒。许多国家无法生产测试试剂盒和许多重要的药品,也需要从中国进口。尽管中国尽力复工为全世界生产防疫物资,国际供应链的不稳定性,已经在欧盟各国舆论界引发了广泛讨论。

  与此同时,疫情还暴露出了域外国家对于总部设在欧盟的企业的影响力,加强了欧洲各国领导人的风险意识。3月份美国曾推动收购德国CureVac疫苗公司,欧盟紧急为该公司提供了8000万欧元的担保贷款,才阻止了这一起“挖墙脚”事件。5月13日,总部设在法国的制药集团赛诺菲(Sanofi)首席执行官称,该公司如果开发出新冠疫苗,将优先供应美国。该公司已经长期接受美国方面的研究资助。法国总统府发言人和总理都出来批评,社会各界反应强烈。这与产业链环节缺失的问题一起,迫使欧盟思考自身的“经济主权”的问题。

  总之,疫情促使欧盟各国的决策者意识到,过度信任全球供应链,就很可能将自己置于高风险之中。因此,许多战略物资需要在本地有生产基地,或者至少有多个供应来源。欧盟没有任何一个成员国有能力建设完整的产业部门,因此要降低过度依赖全球供应链的风险,欧盟作为一个区域的意义就会凸显出来——各成员国可以通过相互协调以及欧盟层面的统一政策,加强相互之间的产业链整合。这样,在发生紧急事态的时候,就可以获得更为安全的物资供应。

  ▍后疫情时代的中欧关系

  2019年3月欧盟委员会的一份战略报告曾将中国定位为“体制性竞争对手”(systemic rival),这对中欧关系而言并非良好的信号。在欧盟疫情高峰过去之后,我们需要思考和研判:欧盟精英关于经济主权和产业链风险的反思,是否必然会导致欧盟各国将相关投资撤出中国。答案可能是否定的。因为对于全球资本而言,要找到像中国那样低成本、高回报的投资环境是非常困难的;中国在抗疫上的突出成就,实际上更巩固了其投资环境的优越性。同时,美国市场与中国市场相比,优势正在减退。欧盟各国政府也不可能有足够的资金来补偿投资者将投资撤出中国所带来的损失。如果没有来自美国方面的强力干扰,对于许多国家而言,在物资供应上采取“中国+1”,或许是更为理性的风险分散途径。

  同时,在疫情之后,由于欧盟各国大量企业估值降低,急需外部资金注入,必将发生一波跨境并购的高潮。而这又会牵涉到欧盟与中美两国的关系。随着中国产业升级,中国与德、法等国之间关系的竞争性的一面开始凸显。在欧债危机爆发之后,中国企业在欧盟各国收购了一些本地企业,如吉利收购瑞典沃尔沃,美的收购德国库卡,引发了德国和欧盟决策者的警觉。欧盟内部对于战略行业并购的政府审查悄然加强,中国企业对于欧盟内企业的并购,遭遇到越来越高的门槛。在疫情背景下,从欧盟委员会到主要成员国都进一步采取了预防性的法律措施,以防止本国的战略产业被“抄底”。3月25日,欧盟委员会发布一份关于在新冠疫情期间监管外国直接投资和保护欧盟战略性资产的指南,提醒成员国注意外国投资者在新冠疫情危机中收购欧盟战略性资产,鼓励尚未设立外国直接投资审查制度的13个成员国推进这一工作,鼓励各成员国政府参股它们的企业。在此背景下,德、法、意、西等国纷纷加强对于非欧盟国家企业投资与收购的审查。

  在疫情之中,中国通过援助中东欧与意大利,有可能加强与这些国家的经济联系。然而欧盟加强对于战略性行业并购的审查,有可能压缩中国企业在欧盟市场上进行并购的空间。不过,欧盟重新调整产业链的政策,也有可能给中国创造一些新的机会。欧盟各国如果要重建其工业中的某些制造环节,就会存在一个布局问题:一种可能是将目前在全球范围内进行的“垂直分工”,转化为在区域内部的“垂直分工”。有一些人提议在土地、劳动力成本比较低的成员国布局制造业,如果实践按照这一设想展开的话,中国也有可能在这一过程中拥有一定的参与机会。

  如果说经济全球化因为疫情而出现了巨大波折,信息全球化却随着疫情而进一步加速。在欧洲疫情的高峰期,“甩锅”“妖魔化”中国的声音层出不穷,这在中国舆论界也引发了一定的反响。不过,在恐慌时期寻找“替罪羊”,是人类社会经常有的反应,古今中外皆然。我们需要看到的是,欧盟领导层并没有美国特朗普政权的“霸权失落”心理负担,在对华交往方面,总体上要理性得多。已经有越来越多的欧盟各国精英承认中国在抗疫方面的成就,并认识到中国在后疫情时代影响力必将继续上升。5月25日,欧盟外交与安全政策高级代表(俗称“欧盟外长”)何塞·博雷利·丰特列斯(Josep Borrell Fontelles)在柏林举办的德国大使年会上称,新冠病毒疫情可被视为是权力从西方向东方转移的一个转折点,“亚洲时代”(Asian century)正在到来。6月9日,在中欧第十轮高级别战略对话结束后,有媒体提问如何理解2019年欧盟委员会对中国的“体制性竞争对手”(systemic rival)这一定位时,博雷利称“不认为中国会扮演威胁世界和平的角色”。在涉及香港议题上,欧盟的反应尽管带有强烈的西方价值观色彩,但与美国领导的“五眼联盟”(美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰)相比,总体上更为谨慎。而德国从7月1日开始担任欧盟主席国,默克尔与德国外长都事先放风,主张德国将与中国的关系列为欧盟今后的外交重点。

  德国与欧盟的政策方向宣示包含了两个重要信息:第一, 欧盟领导层试图克服成员国之间因为对华政策不一致而造成的内部矛盾和利益分化,形成更为有力的、统一的对华政策。在前些年,中国基于“一带一路”倡议与许多中东欧国家以及意大利的经济交往,已经在一些欧盟精英之中引发了“中国正在分化欧盟”的猜疑。对于他们而言,在欧盟层面形成统一的对华政策,包括宣示欧盟“共同价值观”,对于保持欧盟一体化进程而言,颇为重要;第二,在特朗普政府推行“美国优先”战略,经常损害欧盟利益的背景下,欧盟与中国有着相当多的共同利益与合作空间,欧盟也能够利用中美矛盾,从中美两边获得更大的利益。

  当代世界在意识形态表述上仍然存在某种“西方”认同,但在外交政策上已不存在铁板一块的“西方”阵营。美国特朗普政府退出伊核协议、要求欧盟成员多向北约交“份子钱”、削弱WTO和联合国、动辄对欧盟抡起贸易调查大棒、强力打压德国与俄罗斯的“北溪-2”项目,凡此种种,在欧洲受到的批评远大于欣赏。在疫情期间,我们可以看到欧盟对世界卫生组织的多边主义态度和美国的单边主义态度形成鲜明的反差,关于疫苗研发和利用的政策导向也与美国大相径庭。在疫情高峰期,欧盟与中国在防疫物资和疫苗研发上已经开展了有成效的合作,在经济重启阶段,许多国家的执政党更需要通过与中国展开进一步的经贸合作,来减少疫情带来的经济震荡,保就业,促民生,从而稳定国内政局。

  尽管美国在欧洲的霸权与议程设置能力仍然非常强大(如能够成功迫使一些欧盟成员国在5G建设中放弃华为),但在后疫情时代,只要美国始终坚持“美国优先”的战略,不愿向盟友释放红利,以补偿它们与中国“脱钩”所带来的损失,欧盟在对外政策上就仍然会和美国保持一定距离,乃至加强自身在防务、经济与政治上的自主性。而许多成员国仍将奉行既依靠美国的军事保护,又要加强与中国的经济联系的策略,不会贸然加入美国发动的“新冷战”。在中美对抗加剧的大背景下,欧盟提供了一个中美两国均能发挥一定影响力的“缓冲地带”。

  美国2020年总统大选之后在外交上会否增加“多边主义”色彩,有可能影响到美欧关系的走向,进而影响中欧关系。但我们同时也要看到,美国“不差钱”的时代已经过去,美国市场相比于中国市场的优势正在弱化,美国决策精英要在外交政策上通过大幅“让利”给盟友以达成国际战略目标,在分裂的美国国内政治中具有越来越高的风险。在这一背景下,我们可以相信,从长远来看,中欧文明的平等交流与互鉴,仍有着广阔的空间。

  这场欧盟成立以来遭遇到的最严重的危机,究竟是否能转危为机,“多难兴盟”,还需要各方深入追踪和观察。就经济总量而言,欧盟的GDP总量可能很快就会被中国超过。欧盟对于中国的意识形态影响力也在减退。但欧盟各国在国际标准的制定和国际舆论的塑造上,仍然有很大的话语权和影响力。中国不仅在与美国的博弈中需要争取欧盟,甚至在与第三世界的交往之中也经常需要援引欧盟的力量,通过增加利益相关方,来减少在国际舆论、产业标准、政治环境等方面的阻力。疫情后的欧盟硬实力相对于中国可能有所弱化,但其一体化的程度和战略自主意识有望得到进一步的提升。在一个单极霸权日益衰落的世界中,欧盟仍然是国际舞台上最为重要的力量之一。

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