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乔家大院为何被摘“5A”牌?——公共旅游资源私有化的恶果

2019-08-07 14:02:29  来源:察网  作者:李达希
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  文化和旅游部2019年7月31日通过其官方网站公告,文化和旅游部对复核检查严重不达标或存在严重问题的7家5A级旅游景区处理,其中,给予山西省晋中市乔家大院景区取消旅游景区质量等级处理,5A景区“金字招牌”被撤下。乔家大院素有“皇家有故宫,民宅看乔家”之说,名扬三晋,誉满海内外,在电视剧《乔家大院》热播后更是年客流量达数百万人次。这样的处罚结果让人出乎意料,更让当地政府措手不及。

  7月31日,祁县文化和旅游局还就乔家大院被取消旅游景区质量等级一事发布书面回应称:

  【这一事件的发生给全市乃至全省旅游环境造成了极其不利的影响。面对国家文旅部的处理决定,祁县县委、县政府高度重视,虚心接受,全部认领,连夜召开专题会议研究部署,对照国家5A级景区质量等级评定的有关标准,成立了综合整治领导组,从景区环境提质、沿线秩序整治、安全隐患排查、服务能力提升4个方面立即开展整治行动。并同步启动调查问责程序,对相关责任人严肃问责。】

  

乔家大院为何被摘“5A”牌?——公共旅游资源私有化的恶果

  

一、乔家大院自食恶果

 

  乔家大院的改制风波总共经历了两轮。早在2007年12月,祁县政府与上海盛富投资管理有限公司(即盛富泛亚集团有限公司)、重庆中昊投资有限公司签订意向书,乔家大院的经营权被折为股本,归入三方共同出资成立的“山西乔家大院旅游开发有限公司”。

  按照当时的协议,上述新成立的公司经营期限是20年,景区门票收入全部归新公司,新公司每年向祁县政府交付“文保管理费”1000万元。其余收益按照股权进行分配,国有股份仅占25%。

  然而,此事却遭到了乔家大院景区职工和当地村民的强烈反对,职工和村民认为此举涉嫌“贱卖国有资产”。

  2008年1月,国家文物局、山西文物局等文保部门,以乔家大院的经营权作价入股、把乔家大院作为企业资产交由公司经营不符合《中华人民共和国文物保护法》等相关规定为由,叫停了上述交易。

  2008年6月,祁县国有资产管理委员会宣布同意成立山西乔家大院旅游股份有限公司(以下简称“乔家大院公司”),盛富泛亚为发起方,认购乔旅股份2800万股,持股70%。其余两名发起方分别是祁县国有资产经营有限责任公司和祁县乔家堡旅游景点开发有限公司(以下简称“乔家堡旅游”)。

  2009年4月,上海盛富投资转让了大部分认缴的股权(包括资金已到位部分、资金未到位部分),最后只剩下总股本的2.5%,祁县国资委和乔家堡旅游出资认缴其转让的股份。

  此时山西乔家大院旅游开发有限公司的股权结构变为祁县国资委持股77.5%,乔家堡旅游持股20%。

  乔家大院公司的股权结构由国有控股。

  然而乔家大院的改制之路并未结束,8年之后,改制再度重启。

  2015年12月10日,祁县政府与山西景世恒华旅游开发公司(简称西景恒华)、晋中市金惠农贸易有限公司签订了共同开发乔家大院景区协议书。

  值得注意的是,在改制重启的前一年,即2014年11月,乔家大院被评为全国5A级旅游景区。

  2016年3月,祁县国资委决定对旗下山西新祁旅游有限公司所持乔家大院公司45%国有股权进行公开竞价转让。在晋中市产权交易中心,景世恒华以5220万元拍得45%的股权,由此,乔家大院公司的控股股东由山西新祁旅游变更为景世恒华。而此时,国有股份比例已降至32.5%。

  景世恒华成立于2015年10月,是由一名为唐凯的自然人独资设立的企业,注册资本为1.2亿元。

  2016年8月引入外部投资者增资,将乔家大院公司注册资本由4000万元增加至1亿元。其中,景世恒华增资1400万元,北京水木华光文化传媒有限公司增资2300万元,北京新星艺达文化传播有限公司增资1200万元,北京星睿天诚文化传媒有限公司增加货币出资1100万元。

  增资完成后,景世恒华持股32%,成为乔家大院公司第一大股东;水木华光持股23%、新星艺达持股12%、星睿天诚持股11%;原第一大股东祁县国资,仅通过山西新祁旅游有限公司持有13%,仅位列第三大股东。

  也就是说,乔家大院公司已彻底由国有控股公司转为私人资本控股公司。

  正所谓无利不起早,费尽心思获得控股权的私营资本当然是要赚钱的。改制完成后的次年,2017年2月18日,山西乔家大院旅游股份有限公司发布了《关于山西乔家大院文化园区不再实行“5·19”“9·27”旅游日免门票优惠的公告》,公告告知游客及各旅行社,乔家大院文化园取消上述日期免门票优惠的原因是公司于2016年3月17日完成了部分国有股权公开转让和企业改制工作,由国有控股企业改制为私营控股企业。

  而在2018年全国国有景区门票普遍降价的大背景下,山西省曾决定将全省国有及国有控股景区门票统一降价优惠15%,而在此基础上,太行山大峡谷、五台山、云冈石窟、平遥古城、壶口瀑布等部分重点国有景区门票价格还进一步降低。

  然而,由于乔家大院已改由民企控股,可以不受降价规定的约束,从此开启了门票连涨之路。如今,今乔家大院门票已经涨到138元了,而故宫门票60元,颐和园门票旺季30元,淡季20元,逛一次乔家大院就可以逛2次故宫或者逛4次颐和园了。

  但是对于私营资本来说,光赚门票钱还是远远满足不了的。

  查询山西乔家大院旅游股份有限公司历年报告发现,2016年乔家大院的资产总额为4.32亿元,销售总额为7386万元,净利润仅为549.85万元。改制两年后的2018年,乔家大院资产总额虽然缩水3200万元至4亿元,但销售总额及净利润却大幅增加,其中,销售总额为1.33亿元,净利润达2337万元,较2016年分别增长79.6%及218%。

  这巨额增长的销售利润的背后,就是将整个乔家大院变成了“乔家商店”的结果。很多游客反映景区里面很多对外承包的商铺,景区宣传戏楼可以免费看戏,实际上是借机推销字画。“导游讲解景点半小时但推销购物却花了两个小时”,甚至有游客直言“花135元逛商店”。

  不计一切的开发榨取利润的结果就是“5A”金字招牌被撤,而被撤的原因正是“商业气息太浓”。真是种什么样的因,得什么样的果,种私有化的因,得私有化的恶果。

  乔家大院被撤“5A”,私营开发商和地方政府当然痛心,痛心他们失去了一棵巨大的摇钱树,而我们更痛心的是被称为“北方民居建筑的一颗明珠”被破坏而黯然失色。

  

二、公共旅游资源的私有化

 

  实际上,乔家大院的私有化遭遇不过是这些年来各种公共旅游资源因私有化而被破坏的缩影而已。类似的甚至更为恶劣的将公共旅游资源私有化的案例近年来层出不穷:

  新华社杭州2007年11月6日电,香港嘉里集团准备在西湖边建设最高达85米的杭州嘉里中心建筑群,引起社会强烈反响,无论其建设是否符合城市规划要求,嘉里集团将西湖据为己有的现象正是公共资源私有化的印证,西湖边建高楼、景点变高档会所甚至私人场所,均属此类。

  2008年12月新浪网报道,河南洛阳龙门西山惊现29套神秘别墅,这些别墅西距龙门石窟不到2公里,龙门石窟是中华民族智慧的精湛体现,是全民所有的旅游资源,却被开发商变相占有,社会舆论纷纷。

  2009年4月24日《中国经济时报》撰写了:“重庆:温泉SPA包围千年古寺”的报道,北碚区政府着力将北温泉公园改造高档SPA,称以此提升北碚旅游的整体形象,推动重庆建设温泉之都,然而结果是高消费将大部分旅游消费者拒之门外。

  中国青年报2010年4月13日报道,开发商在云南洱海填湖建豪华别墅群,在这个国家级的风景名胜区——洱海之滨,一幢幢高档别墅拔地而起。在原来情人湖的旧址处,一幢五星级大酒店正在建设,而园内著名的情人湖,则从此长眠于地下。

  羊城晚报2010年5月30日刊登了来自央视《经济信息联播》的新闻,报道了海南最优质的海岸线正在被贱卖的情况,已经建好的五星级酒店有23家,这些酒店都将公共海域据为己有,不入住酒店不得在海滩上休闲。

  2011年5月11日,微博消息称“故宫的建福宫已被某知名企业和管理方改造成了一个全球顶级富豪们独享的私人会所,现有500席会籍面向全球限量发售”。此前,建福宫曾举办过多场宴会。故宫的建福宫成为私人会所一事引发了广泛的关注。而2018年的秦岭1194栋违建别墅事件,居然需要习近平总书记六次批示才得到解决!

  

乔家大院为何被摘“5A”牌?——公共旅游资源私有化的恶果

  我国《宪法》第9条对“水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然(旅游)资源”的国家所有权进行了最高法律效力的规定。《文物保护法》第5条对“古文化遗址、古墓葬、石窟寺、古建筑、石刻、壁画等文物”(人文旅游资源)的国家所有权进行了法律界定。规定旅游资源权属的法律还包括《草原法》《森林法》《海洋环境保护法》等。这说明,地文景观、水域风光等自然旅游资源和遗址遗迹、景观建筑、归葬地等人文旅游资源的法律权属是国家所有。而且,《物权法》第41条表明“专属于国家所有的”旅游资源的所有权状态是一种静态的权属规定,不得私有化,不得进行所有权交易。

  公共旅游资源本身具有共享性特征,这使得我们每个社会成员天然地享有公共旅游资源,即天然享有公共旅游资源的使用权;而且,公共旅游资源供给的不可分性、消费的竞争性、消费的非排他性等本质特征使得在公共旅游资源又符合公共产权的性质。

  随着中国市场经济改革的逐步推进,旅游事业的不断发展,一些受到新自由主义影响的学者认为,在旧的管理体制下,旅游资源的产权主体只有国家,而作为国家代理人的政府的行政行为不仅扭曲了经济效率,而且抹杀了产权的激励效应。因此提出采取产权分离甚至私有化的方式将旅游资源的国有属性转变为明晰的私人产权,以解决旅游资源开发中的“公地悲剧”问题。

  但是按照加拿大当代政治哲学家威尔·金里卡的说法,解决“公地悲剧”必须遵循契约原则,不能强抢。推演出来的游戏规则就是:

  首先,假设有两个人在理论上对某种东西,比如一块土地都有产权,那么,对于这一因“公有”而无效率的土地要卖给谁,即进行私有化,他们必须进行协商,而且变卖后,不能恶化原来理论上拥有这一土地产权的人的生活前景,即不能以他的权益受损为代价。

  其次,同时也是一个“严厉前提”,那就是对哪些是可以私有化的社会资源,哪些不是可以私有化的社会资源,必须有一个规范的界定。不可以私有化的社会资源,就是“公共资源”,是公民委托政府负责看管,构成一个社会的公共利益的一部分。对这一公共资源,产权属于全民不可动摇,即使它可以进行商业化经营,在逻辑上也不能排斥全民对它的享用。也就是说,商业化只是它更好地服务于全民的手段,不能成为有权或出得起钱的人的专享物。而像城市绿地、风景名胜区、历史文化遗产等,则是最典型的不能“私有化”的公共资源。

  实际上,新自由主义政策在公共资源管制中受到推崇的原因,是基于西方市民社会对于国家官僚机构在对待“公共物品”的代理过程中更多的从国家利益出发而忽视了社区利益的不满。但是,随着改革方案在各地的推进,越来越多的学者意识到自然资源物品与社会经济生活中其他领域的新自由主义化过程有着明显差异。有的学者更是指出,在新自由主义的理念下对公共自然资源私有化的进程催生了“掠夺性”的现代原始积累形式,在这种更加依赖于市场机制的制度设计中,资源环境将面临更加恶化的危险。

  然而一些地方政府的官员对国有资产的关切度比较淡薄,为了地方财政的充盈、或是为了政绩、抑或为自己攫取利益,将公共旅游资源通过所谓的合法行为委托于开发商进行开发垄断利用,在此背景下,开发商们由于追求自身最大的利益,便进行粗放的经营和管理,这种方式也会损害旅游业赖以生存和发展的资源质量,甚至造成资源的不可逆的损害,进而威胁着经济的可持续发展。

  一些地方政府急于发展,加上主管领导政绩利益的驱动,当地政府通过招商景区经营权的心情十分迫切。因此,私人投资者在与政府开展谈判时往往具有优势,加上由于体制缺陷产生的权力寻租可能性较高,导致了租赁合同的不平等性,一方面体现在租赁价格上,另一方面体现在当地政府对开发商的经营管理监督上。这种不平等性造成了获得长期租赁合约的私人投资者在景区内能够完全掌握资源的使用权,几乎没有任何的外部牵制和约束机制。在没有外界约束仅靠景区承包商自身的认识并不能杜绝短期行为的产生,这些行为将对景区资源造成严重的破坏。

  庐山瀑布所在地的秀峰景区的破坏事件是较为典型的案例。自2000年以来,庐山瀑布所在的秀峰景区,其经营权和管理权先后三次被租赁。2000年,香港嘉浩集团获得景区70年经营管理权承租地约为216平方千米,承租方要求013平方千米用于房地产开发。最终,香港嘉浩集团不仅租金分文未付,反倒卷了一年半的门票款及其它经营收入逃之夭夭。在秀峰景区前征用拟搞房地产开发的约20000平方米基本农田,至今一片荒芜,成了采石场的货场。2003年,获得景区50年经营权的第二个承租方江西庐山(香港)旅游有限公司在庐山瀑布源头滥伐杉木超过4立方米,乱砍毛竹120多根,翻耕山体4亩多种上了云雾茶。由于杀鸡取卵式的使用,在庐山瀑布源头约200米处杂草丛生,被滥伐未运走的杉木杂乱无章,与周边的杉木林形成强烈反差。秀峰景区内的著名千年古树罗汉松由于管理不善濒临死亡,双桂堂院内两株老桂树中的一株枯萎。景区内的南唐古遗物,有1000多年历史的李璟读书台更是只剩残垣断壁。2005年,昆山东方云顶广场有限公司出资1600万元取得秀峰景区的50年开发经营权及49%的门票税后收益权,这是该景区被第三次私有化。由于修建环庐山南山公路与秀峰景区的连接道路,道路两旁10米范围内的农田遭受了严重的破坏,导致了风景区秀丽的田园风光破坏殆尽。

  因为地方政府虽然对公共旅游资源进行监管,并不真正承担资源利用成本,而却是资源利用收益真正的接收主体,他们并没有对资源的价值进行衡量,只追求眼前的经济利益,而忽略了资源的间接使用价值、选择价值、存在价值等资源价值的主体。开发商根本不关注资源真正的使用成本,而只关注自己获得资源使用权时付出的成本,这样一旦得到资源开发利用的权利,开发商作为理性甚至自私的经济人,会尽自己最大的努力实现资源带来的经济利益,自然就会导致“过度商业化”甚至对公共旅游资源进行破坏性开发。

  习近平总书记曾指出,旅游是人民生活水平提高的一个重要指标。近年来我国旅游业蓬勃发展,但是暴露出来的问题也很多,其中景区门票价格过高、过度商业化和景点过度开发甚至遭到破坏,深为游客诟病,而造成这些问题的一个重要根源就在于许多公共旅游资源被或明或暗地私有化成为私营资本的摇钱树。要提高旅游景区和服务的质量,不是像一些人鼓吹的“一卖就灵”,恰恰相反,只有遏制公共旅游资源的私有化,才能避免出现像乔家大院那样的恶果。

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