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水务私有化是为利益集团牟利

2018-08-09 09:59:28  来源:作者微信  作者:云南城镇供水
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水务私有化是为利益集团牟利

  在一次调研中,××市自来水公司老总告诉笔者他的一个亲身经历。一段时期以来,市场化、国际化在中国城市水业中大行其道,在有关部门要求下,××市自来水公司也承受着引进国际投资者的重压。于是,他们组织了一个考察团,赴美了解学习美国华盛顿、纽约这些大都市是怎么市场化、国际化的。当他们提出相关要求时,美方有关人士耸耸肩:Sorry!你们必须向国防部申请,因为自来水公司属于准军事设施,由美国军方管辖。

  

国际水务私有化的深刻教训

 

  水务私有化是为利益集团牟利

  一直以来,国际垄断资本为获取垄断利润几近疯狂。20世纪70年代末80年代初,英美垄断资本控制了政府,自由经济之风由英美强劲刮向世界。自由经济理论强调,效率是经济的核心,要使效率最大化,最好的办法就是使其市场化、私有化。1984年英国国有电信被出售,“市场化”、“私有化”似乎一发而不可收,并很快摇变为世界“主流”。迈克尔•赫德森在其《全球分裂》(2005年4月美国普卢托出版社再版)一书序言中指出,美国大力推动的自由化不是为了促进真正的创新或发展,其兴趣不在于创造新财富,而是以自由化的名义接收第三世界已有的人民的财富,如资源、不动产或者夺取水、电、交通等公共服务业的垄断权,以牟取暴利。作者许由在其《水的危机与商机──兼谈大陆水务私有化浪潮》一文中指出,资本主义工商业是污染及破坏淡水资源的元凶。讽刺的是,它越是这样破坏,就越为自己带来商机,因为水越缺乏,就越值钱,而供水成本也越贵,在此情形下官商勾结推行私有化就更有借口。

  21世纪初,世界最大的200家跨国公司销售总额比全球191个国家中182个的总经济实力还高。如果把跨国公司与国家按经济实力一起排名,那么前100名中将有53名是跨国公司而不是国家。富可敌国的跨国公司,运用其强大财力,纠集政府的高级官员、学术界与传媒界人士,组成旨在为经济彻底松绑的类似“三边委员会”,联合向所在国政府、国际组织施加压力,使其接受一个理念,即“任何东西都可以作为商品出售。即使人的生命中过去被认为是神圣不可侵犯的一些方面,比如健康和受教育权、文化与传统、遗传密码与种子,甚至包括空气、水在内的自然资源,现在都可被当作商品。”

  世界银行一直是水务私有化的积极推动者。世界银行的经济学家振振有辞:当今世界水危机的根源是因为水太廉价,差不多等同免费,水由此被人们大量浪费,而只需让水价确实反映成本就能使人珍惜水,这就必须通过市场机制进行调节。自由经济学家为国际垄断资本量身定做了一套经济自由政策,1990年美国国际经济研究所的约翰•维廉森将其命名为“华盛顿共识”,国际货币基金组织此后便不遗余力地加以推销。而世界银行始终与国际货币基金组织相呼应,从未间断为私有化、市场化造势。2000年,在世界银行赞助下,第二届世界水务论坛在海牙召开,出席论坛的是大型水务公司代表、言必称市场的政府官员以及自由派经济学家。论坛最后的结论是,有水吃不应视为“人权”,只应视为“人的需要”,而人的需要最好由市场及私人企业来满足。

  水务私有化得不偿失

  跨国水务公司、相关政府官员与自由经济学者竞相标榜,私有化、市场化会惠及所有人。可是,世界各地的经验说明,水务私有化往往令水费持续提高,服务质量却不断下降。对私营公司的老板和股东来说,其首要目标是获取最大利润,而不是保证人人有水可用。在私有化、市场化后遇到的常见情形或跨国水务的经营方针是,鼓励消费而不是节约用水,大众消费越多,企业赚得越多。英国是最早实行水务私有化的国家,在私有化五年内,水费平均上升1倍,同时水务公司利润上升近7倍。印度水务私有化后,一些家庭用于购水的支出竟然占家庭收入的25%。非洲部分国家的水务私有化不仅没有扩大服务的范围,反而导致贫困地区的设施得不到及时维修,穷人饮水更为困难。而且,跨国水务公司破坏环境、贪污贿赂的案件不断被报道。正因如此,水务私有化、市场化在全世界正遭到越来越广泛的抵制。

  在玻利维亚、乌拉圭、阿根廷和委内瑞拉等拉美国家,在印度、斯里兰卡等南亚国家,在南非等非洲国家,纷纷掀起各种抵制水资源私有化的运动,甚至出现起义或骚乱(左派赞誉为“起义”,右派、跨国公司则指责为“骚乱”)。此外,在发达国家,意大利反对水资源私有化的运动也很有影响力,比利时政府一直就对水的私有化持怀疑态度,2004年荷兰议会通过法律禁止水资源管理私有化。

  最典型的例子是,1998年世界银行以拒绝为玻利维亚的2500万美元贷款作担保,来威逼玻利维亚政府把该国第三大城市科恰班巴(Cochabamba)的水务私有化。结果由美国工程巨头贝克特尔公司(Bechtel,参与建造中国三峡工程)的分公司独家中标,并获得16%的利润保证。1999年1月,该公司接手科市水务后,立即把水价提高了一倍,甚至连那些吃井水的社区居民也要安装水表以便付水费给贝克特尔。众多贫民不堪重负,一些家庭因此所付水费竟然达到收入的两成。被收买与要挟的政府官员忠实执行与世界银行、贝克特尔公司达成的协议,在多方努力无效后,科恰班巴市民最终于2000年3月发动大规模抗争。这时候,政府不得不向人民低头,宣布取消私有化,但要补偿贝克特尔公司4000万美元的“经济损失”。

  玻利维亚市民与买办政府、跨国水务公司的宏大抗争,引起了世界多国?间团体联合起来,积极反对水的商品化与私有化。当2000年世界水务论坛召开时,全球几十个民间团体发表了一份联合声明,批评跨国公司以及世界银行、世界贸易组织等机构推动水务私有化。同年12月,几百个民间团体代表在玻利维亚的科恰班巴市召开会议,发表以下声明:“水理应属于地球及一切物种,水对生命来说是神圣的。因此,为了将来世代以及自然环境,世界水资源必须好好保护及由人民拿回来。用水是基本人权,必须受各级政府所保护。因此,不能把水商品化、私有化或为商业目的而买卖。这些权利必须得到各级政府尊重,特别需要一条国际公约来保障这些权利。由当地居民来保护水资源是最恰当的,因此在保护水源及其调节上,当地居民应被视为同政府平起平坐的伙伴。人民自己才是促进民主及保护水资源的力量所在。”

  

跨国资本“试水”中国

 

  “电老虎”、“水龙王”是中国传统的垄断行业,是八九十年代的大学生就业的心仪对象。如今,在经济全球化的大潮下,在经济自由化声势下,昔日无限风光的行业,正不断黯然失色,甚至要不断为自己的合理存在而证明辩解。

  水务改革创造“浑水摸鱼”良机

  长期以来,垄断性与福利性制约着中国水务的发展,老牛破车般勉强维持着城市的基本需求。但是,在中国水资源日趋短缺,水污染日益严重的今天,水务管理体制的不适应性越来越明显。中国城市与农村水务管理分属于不同部门,涉水部委管理衙门众多,地下水属于国土资源部,水污染监测属于环保部,饮用水水质属于卫生部。此外,水利部、农业部,还有“国家防汛抗旱总指挥部”等等都有不可忽视的发言权。各部门一般都是从部门利益而不是全局出发,有利便均沾,不利则皆逃。水务条块分割,各地方画地为牢,掺杂着各种地方利益因素,从而使水的问题异常复杂。

  随着城市发展进程的加快及公用事业改革的深化,城市基础设施建设资金的匮乏,让各地方政府捉襟见肘。水务是资本密集型行业,在没有更有效手段解决资金短缺问题时,市场化、私有化自然成为部门与地方最简单、便捷的选择。2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式,参与市政公用设施的建设。2004年3月,建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》。由此,大规模的外资和民营资本开始进入水务市场,掀起了水务改革“第一波声浪”。威立雅、中法水务等外资水务巨头纷纷与国内水厂进行合资。在2006年9月召开的第五届世界水大会上,建设部进一步明确中国未来水务市场发展方向,就是鼓励水务行业的市场化运作。政府部门出台市场化举措理由更是言之凿凿,核心是“欠账太多”,尤其是环境欠账太多,国家要加大环境监管力度,就必须建设更多的市政设施,这些市政设施的投资令国家不堪重负。据建设部估计,仅“十一五”期间,我国城镇的污水处理以及再生利用设施建设、城市建设和老城区改造、南水北调、水安全体系的建设等总投资超过1万亿元。利用非国有资本是解决资金问题的一种全新融资方式。

  在决策部门那里,水务市场化的初衷是推进特许经营制度,即经营层面的改革。但是,只有市场方向,没有实施细则。自由化理论本身就存在诸多不足,加上政策的粗糙,如此到贯彻执行时,必然会出现严重问题。如同赛场哨声吹响,运动员却不知道跑往何方,一时间只能乱作一团。如此,就给了一些贪官、恶商浑水摸鱼的机会。正是有些部门的语焉不详,地方政府胆子更大、步伐更快,在“特许经营”之中,塞进了“产权改革”的私货,“市场化”升级为“私有化”,即出让当地水处理企业的股权,再限定经营年限。地方之所以纷纷“偷天换日”,是因为“产权改革”比“特许经营”更有短期“油水”。当然,地方也有地方的苦衷,中央与地方分灶吃饭时,肥油精肉都给中央拿走,只给地方留下一块块硬骨头。地方收入约束增大,而肩负的责任未减甚至还在不断提高,开支刚性增加,因此往往只能拆东墙,补西墙,甚至杀鸡取卵,包括出售水权。但是,百姓的眼睛是雪亮的,地方的苦衷确实存在,不过相关开支是否公开、透明,吃喝、旅游等公款消费竞赛,形象工程大比拼,什么时候消停过,不断增加的财政开支,有多少花在正道上?

  跨国水务巨头“试水”中国

  国外水消费一般占个人收入的4%,而在中国城市目前平均仅为1.2%左右。由于相关水费一般由政府定价,价格始终处于低位,一些城市甚至十多年没有上调过水价,成为被“遗忘的角落”,因而未来上升空间很大。更何况,中国庞大的人口基数,不断加速的城市化、工业化与居民家庭生活现代化的进程,都给未来水务市场留下足够的空间。巨大的市场空间则像磁石一般吸引着跨国与民间资本纷纷进入。在“市场化”与“私有化”尤其是“国际化”的感召下,包括威立雅、苏伊士里昂、泰晤士等跨国水务巨头挟其强大竞争实力纷纷登陆。它们凭借雄厚的资本、先进的技术和管理经验,在中国水务市场竞争中占有明显优势,并以特许经营、BOT模式(“建设—经营—转让”模式)、TOT模式(“移交—经营—移交”模式)、控股、合作等投资方式,打入北京、上海、天津等10多个大城市的水务市场。

  跨国资本“试水”中国(2)2002年5月,上海自来水浦东公司与法国著名的威立雅水务集团签约组建中国第一家大型中外合资城市自来水公司。一开始中方报出的转让评估价为7.6亿元的国有股股权,而威立雅的报价超过这一评估价的2倍。这让中方各界诸多人士惊诧不已,也迷惑不解。尤其是到2007年,跨国水务公司在中国大地上掀起了波澜壮阔的溢价大战。是年1月,威立雅水务与兰州供水集团签署了45%的股权转让意向性协议,报价17.1亿元,远远超过同时竞标的中法水务报出的4.5亿元和首创股份报出的2.8亿元。8月,扬州自来水股权转让项目招标,转让49%的净资产,中法水务以8.95亿元的投标独占鳌头,报价为资产价值的5倍左右。9月,威立雅水务以21.8亿元夺得天津市北水业49%股权转让项目,超出净资产额3倍。跨国水务公司动辄以3~5倍的高溢价竞购中国水务资产,令相关地方政府欣喜若狂,不仅增加了政府收益,而且还引进了外资,提高了GDP与政绩。然而,中国水协会长李振东一针见血:“外商今天高溢价收购供水资产,明天都要成倍地赚回去。一届政府的政绩,将成为今后历届政府的严重隐忧,最终都会转嫁给老百姓。”

  高溢价竞购隐藏诸多玄机

  逐利是资本的本性,而且跨国垄断资本积极谋取的还是高额垄断利润,外资高溢价竞购水务资产隐藏诸多玄机。2007年9月,全国工商联环境服务业商会发出《关于城市水业资产溢价转让行为的公告》指出:在政府定价的背景下,水业资产溢价是地方城市用以后预期的水价和水量收益进行的短期资产融资,溢价的收益最终将进入消费者的支付体系中。跨国水务付给中方的高溢价最终都要在中国收回。

  中国城市水务市场容量巨大,不必担心没有市场盈利;水务行业很少受国家宏观经济周期性波动的影响,收益相当稳定;水务现金流特别好。这三方面决定了水务行业风险很低,外资的风险收益比是可控的。许多地方为了引资而不惜向外资做了高利润保证。外资之所以高溢价进入中国水务,就是非常清楚这是稳赚不赔的。

  BOT等合作模式要涉及资产回购问题,跨国水务肯出、敢出高价购买内地水务资产,看重的是未来(15~30年不等的“特许经营”期)资产回购时可以大做文章。它可以在“特许经营”期间把资产规模做得很大,然后从政府回购中获取很高的利润。

  跨国水务公司可以通过关联交易转移成本与利润。工程和设备服务关联是成本转移的途径之一,跨国水务公司与地方政府约定,合资企业的某个项目,或者全部的工程服务项目,或者主要设备,必须由投资人所属的工程公司或设备公司提供,而提供服务的价格则回避了竞争机制。

  更为关键的是,跨国水务公司利用在我国政府中的广泛人脉,清晰地把握了中国水务发展的血脉。早在修改的《循环经济促进法》中,就已经透露出“水价即将改革”的信息。跨国水务公司高价收购后,迅速于几年内做大,待其全面掌握某个城镇供水主动权后,便要求调涨水价。

  前人种刺,后人遭殃

  发展中国家水务私有化、市场化与国际化的弊端,如今正一一在中国再现。跨国水务公司在华并购,通常第一项要务,就是裁减原国营水务公司的员工,以提高效率;紧接着就是投资改建与扩建,积极从事关联交易以转移成本与利润;其后,在万事俱备、控制供水主动权后,便调涨水价。威立雅自1997年进入天津获得第一个项目起的10多年时间,天津居民生活用水的价格先后上调了8次,由每吨0.68元提高到3.40元,水价上涨近5倍。昆明市自来水集团2005年底开始与威立雅合作,次年1月昆明市就上调水价,2007年7月再次上调,涨价幅度和频率都令当地百姓惊诧。2007年7月,威立雅旗下的青岛威立雅水务被曝向自来水管道排放污水,通过自来水进行稀释,以使污水处理达标,导致多人身体严重不适,引起社会震动。

水务私有化是为利益集团牟利

  

但愿“为水而战”不会出现在中国

 

  水务,永远的朝阳产业

  水的战略价值远没有被我们所认知。《财富》杂志在2000年5月的一期特刊中宣布:“水在21世纪中的地位将相当于20世纪中的石油,它将决定一个国家的穷富”。在战略家看来,水:不只是一般资源,是蓝金,是21世纪的石油,而与石油不同的是,作为生命之源的水,没有替代品。前联合国教科文组织总干事克劳斯•特普费尔在1999年这样评述:在不久的将来,最激烈的冲突可能是为水而战。为水而战不仅是国与国之间,还有一国之内的阶层之间,更多的恐怕是跨国垄断资本与东道国贫民之间,从玻利维亚市民的宏大抗争中就应看出这个端倪。

  拉美、东南亚、苏东等国的教训反复表明:一个缺乏战略性预见的国家注定要被国际资本洗劫。中国从外汇储备到石油等资源,因为缺乏清晰的国家战略,引狼入室,与狼共舞,因此一直就是被敲诈的对象。眼前利益、局部利益、地方利益使得一些部门与地方政府完全抛弃了水业的公益性、长期性、战略性,于是便出现了“把自己卖了还要给别人数钱”这样啼笑皆非的困境。水业不是夕阳产业、不是一般竞争性行业,它是关系到国计民生的战略行业,是永远的朝阳产业。

  新自由主义教条祸害深远

  以“私有化、市场化、国际化”为核心内容的“华盛顿共识”在多次金融危机的冲刷下,已经在国际社会式微,但是在中国依然盛行,因为中国迄今尚未遭遇大规模经济与金融危机的冲击,新自由主义势力异常强大。我们一些高级干部国外进修,中层干部国内进修,他们主修的经济管理,近乎全部都是新自由主义的货色。一些干部高喊着要打破马克思主义教条,废除社会主义教条,置换的却是新自由主义教条。

  是否市场化以及市场化方式与程度的高低,在不同行业应依据不同国情而定,不同国家根据具体情况来确定其与之相适应的市场机制。德国的社会市场经济就明显区别于美国的自由市场经济。从世界范围来看,水务完全市场化也有比较成功的案例,但是集中在一些小国;完全采用国有经营管理形式,也不乏成功的范例。1996年世界银行对比了6个发展中国家的情况后,也不得不强调指出,智利的公共水业服务是高效率的典型。世界上最大的公共供水服务系统是巴西圣保罗省的圣保罗供水公司SABESP,自1995年以来,经过多次改造,其运作更加现代化、效率更高。SABESP向省内2200万居民中的一半以上提供水业服务,在增加收入的同时,降低了运行成本,而且还不断增加了环保投入,是国际公共服务中实现经济效益与社会效益的典型。

  跨国水务公司、自由派经济学家以及政府中的买办官员一般都认为,国有企业低效、滋生腐败,但是国际劳工组织下属的国际公共服务组织(PSI)根据他们多年的跟踪研究认为,“无论是水业还是其他公共服务业,私有化过程的特征之一就是腐败”。世界银行的报告也证实“私有化过程本身就是可能产生腐败的温床。一家公司可能使用行贿的方法挤进合法竞标者名单或减少名单上竞标者的数目、压低要租赁或购买的公共财产的估价、在竞标过程中受到优待等等。……行贿公司可能不仅仅满足获得合同,它还可能希望在将来获得政府补贴、垄断权以及政府对其管理的放松。”

  在改革开放初期,众多公用设施欠账多,政府资金缺乏,国内可以利用的资金和融资工具奇缺,很多地方政府不得不把目光瞄向了外资,多数外资因为“奇货可居”而获得了较高回报。据国家统计局早几年的统计结果显示,外商对华投资中,供水是外商在中国投资回报率最高的行业。但是,随着市场机制的健全、市场体系的完善、投资主体的明晰、资金的充裕、技术与管理水平的提高,再大张旗鼓地引进外资,尤其是对具有稳定收益的水业来讲,则是异常的、非理性的。如果没有腐败掺杂其中,没有不可告人的交易掺杂其中,是无法进行合理解释的。

  每一个奇异的引资背后,都有见不得人的交易

  2002年3月《南方日报》曾报导,在90年代,沈阳市政府给予兴建沈阳第九水厂的香港汇津公司的保证回报率异常得高:第2~4年为18.5%,第5~14年为21%,第15~20年为11%。这种异常稳定的高回报拖垮了沈阳自来水总公司,因为它向市民供水的价格只是每吨1.4元,而向汇津公司买水的价格每吨却是2.5元。这种只有傻子才做的买卖竟然由政府达成。后来,沈阳市原政府副秘书长、前自来水公司总经理迟若岩因涉及“慕马案件”落马,由此方才揭开原先的“水务黑幕”。中国在处置国有资产、推进市场化、引进外资过程中,奇异交易众多,有多少黑幕等待揭示?

  外资大举收购中国水务资产以及黑幕交易重重,也引起了有关部门的关注。中国水协曾上书国务院,力陈跨国水务公司高溢价收购中国水务资产可能造成的“陷阱”和“隐患”,“把水务行业与其他一般竞争性行业同等对待,是方向性错误。应该保证国家对水务行业的控制力,计划产权改革的水务企业在对引进资还是内资的问题上要慎重,已经引进外资的水务企业应保证国有企业的控股权。”

  据悉,在2007年7月,由发改委和建设部组成了联合调查组,针对“外资收购城市供水项目”进行了专项调研。2008年以来,跨国水务的高溢价收购戛然而止,全年似乎未见有一个外资水务项目获批。但是,凭借此前在中国水务市场上的布局,跨国水务已经在中国水资源上占据了诸多控制权,已经引发国内多地水价的上涨。

  国人期待,随着中国经济的持续发展,中国水务将会成为与石油、电力同等规模甚至更大的产业,长期兼并重组后,产业内也将出现与中石油、国家电力齐名的“中水集团”。政府应当切实破除部门利益、地方利益,更多地考虑国家利益、大众利益,为中国的水安全、水清洁提供切实保障。

水务私有化是为利益集团牟利

  “兰州市威立雅水务集团公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标。”2014年4月11日上午11时左右,新华网先行发出消息。

  4小时后,即当日15点58分,“@兰州发布”发了一条微博---“自来水苯指标超标未来24小时居民不宜饮用自来水”。

  苯含量超标这一异常情况,是在4月10日17时被发现的。

  水问题进入大众视线的时间还可以推到更早。2014年3月6日至7日,兰州当地就有不少居民反映,兰州多个地段自来水出现异味。兰州威立雅水质监测部门化验,称自来水出厂水质符合质量标准,异味原因尚不清楚,“并对无中生有、造谣的相关人员进行了查处”。

  位于风暴中心的兰州威立雅公司,其副总经理闫晓涛对新华社记者说:“这次苯超标与今年3月份兰州出现自来水异味事件没有联系,当时对所有的指标进行检测都是没有问题的。”

  “威立雅进入兰州后,从水价上涨到水管破裂,再到水质污染,呵呵,你还信吗?”在《瞭望东方周刊》采访过程中,一位居民反诘道。

  这家来自法国,已在中国水务市场经营十余年的世界水务巨头,在刚刚闭幕的“2014(第十二届)水业战略论坛”上,其中国代表刘拓对包括《瞭望东方周刊》在内的媒体介绍说:“未来几年,威立雅的目标是要在中国的业务翻一倍。”

  然而,从在青岛直接将污水处理厂回用水排入饮用水管道,到广东惠州东江威立雅二英排放超标3倍,再到海口威立雅水务被曝超标排污,近年来,威立雅事故不断。这次的兰州自来水苯含量严重超标,只是其中的一次而已。

  以2004年国务院《关于投资体制改革的决定》放宽投资领域,鼓励社会资本参与经营性公用事业、基础设施项目建设为节点,外资水务在中国迎来特别的十年,以威立雅、中法水务为代表的外资水务企业,在中国一度扩张迅猛,拿下数十个城市的供水市场。

  十年过去,他们带来了什么?

  洋水务进击

  天一生水,水生万物。在中国文化体系里,水是个不可或缺的元素。

  而与水有关的水务行业,由于水资源强大的自然垄断性,其市场化程度与历史厚度并没成正比。

  1882年,上海建成中国第一家自来水厂---杨树浦水厂。到1949年新中国成立,中国有自来水厂72个,日供水能力240万吨,供水管道长度6600km。进入20世纪后三十年的改革开放时代,水务业一日千里。

  《中国城市建设统计年鉴2009》显示,至2009年,中国城市全年供水总量基本保持在500亿立方米上下,供水管网长度增长至51万公里。加上县城和建制镇,全国城镇用水人口达6.02亿,全年供水总量达697亿立方米,供水管网长度则达到104万公里。

  20世纪80年代以前,中国一直把城市供水排水视为公益性事业,自来水厂都是国营企业,污水处理厂为国有事业单位,由政府进行集中统一管理。

  80年代中期,外资开始进入中国城市建设。1984年,中国开始组织BOT试点---上海设立“九四专项”,直接到国外筹资,到1986年,共筹集外资32亿美元,且40%用于包括水务项目在内的城市基础设施建设。

  “以1986年日元贷款支持长春市中日友好水厂建设为标志,外资成为中国供水企业筹集资金的一条重要渠道。到1992年底,中国城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织,以及日本、法国等国政府提供的中长期优惠贷款,建设的城市供水项目有140多项,利用外资达17亿美元。”复旦大学环境科学与工程系教授戴星翼告诉《瞭望东方周刊》。

  1992年,外资水务企业撞开中国水务大门,开启“直接投资元年”。这一年,世界水务巨头法国苏伊士集团投资广东中山市坦洲水厂。这是中国第一家全部由外商投资建设并经营管理的水厂。

  中法水务、法国通用水务、英国泰晤士水务等,也开始在中国参与城市给水厂的经营和管理。此后,相继有中山大丰水厂、沈阳第八水厂等城市给水厂与外商合作经营,每天涉及的供水能力达284万立方米,利用外资11亿多元人民币。

  威立雅也开始频繁出现。如1997年,威立雅水务和天津自来水集团签署20年合作经营合同,合作期满后水厂无偿移交给当地水务公司;1999年,成都市政府与威立雅水务签署成都自来水厂BOT项目的特许协议。

  BOT是90年代后期国内水务改革主要运作模式。BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,是指政府授予企业特许专营权,许可其融资建设、经营特定的公用基础设施,收费并赚取利润,期满后,设施移交给政府。

  这种模式在水务项目签约中,地方政府往往以保证固定回报的形式,让外商投资城市水厂项目(基本不包括城市管网)。

  天下没有免费的午餐。一些地方政府很快受困于外商高昂的固定投资回报率。国家统计局1999年的调查报告显示,外商在中国投资的所有产业中,最有利可图的产业是自来水厂,其利润和成本的比率达24.8%。压力最终由消费者与自来水公司承担。

  尽管如此,水务行业仍在市场化道路上继续飞驰。

  2001年12月11日,国家计委发布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》:“除国家有特殊规定的以外,凡是鼓励和允许外商投资进入的领域,均鼓励和允许民间投资进入;鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

  行业人士普遍认为,这是水务行业市场化的起点。

  2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,明确公用事业市场化改革的总体方向和面向民间资本、外国资本进行直接融资、项目融资的合法性,敦促各地加快公用企业的改革步伐。不过,同时作出了“今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报”的规定,共担经营风险。

  BOT也得到推广。2002年9月,国家计委、建设部、国家环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,“鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施”。

  这一时期,中国城市供水行业通过公开招标的方式,选择投资者和经营者,逐步建立起特许经营制度,产权交易逐步规范。

  外资水务企业闻风而动。

  2002年5月,威立雅水务在上海浦东供水运营和管理50年期合同的国际招标中胜出,以超过15.2亿元50%的溢价,收购上海浦东自来水公司50%的产权。

  这是中国第一个授予外方完整服务内容的公有服务授权经营合同,涵括供水的生产、配送、管网及客户的管理。

  同年,威立雅与陕西省宝鸡市、广东省珠海市签署自来水及污水处理合同。

  2003年,法国威立雅与首创通用水务投资4亿美元,受让深圳水务集团45%的国有股权,完成中国水务业最大的并购交易。另外,还拿下了北京卢沟桥、山东青岛等地的水务合同。

  此前的《外商投资产业指导目录》明确禁止外资进入城市供水管网。2004年7月,国务院出台《关于投资体制改革的决定》明确表示,放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,鼓励和引导社会资本的独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与经营性的公用事业、基础设施项目建设。

  由此,威立雅和中法水务等外资水务企业,抛开中国本土水务企业,展开“水股”争夺赛。

  “2002年后的5年内,外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地进行大规模的溢价收购行动,2007年达到顶点。也有以协议方式平价转让的,如岳阳、宝鸡、渭南等地。”国融大通董事总经理李智慧对《瞭望东方周刊》说。

  期间,威立雅拿下了贵州遵义、内蒙古呼和浩特、陕西渭南、河北邯郸、云南昆明等十数个城市的水务合同。中法水务也不甘示弱,处处与威立雅竞争。

  2007年1月,威立雅以17.1亿元的投资承诺收购兰州供水集团净资产45%股份,远远超出同时竞标的中法水务和首创股份的报价;6月,威立雅以9.5亿元报价再次击败中法水务和首创水务,获得海口水务集团50%股权,这一报价为竞标第二高报价4.4亿元的两倍多;2个月后的8月18日,中法水务“扬眉吐气”,以8.95亿元的高额报价将扬州自来水引资项目拿下,击败威立雅;威立雅“怒发冲冠”,4天之后,以21.8亿元拿下天津自来水厂49%的股权,排名第二的中法水务报价为11.9亿元。

  中国污水处理市场,外资同样斩获颇丰。复旦大学教授戴星翼提供给本刊的数据显示,2009年,中国282个规模以上污水处理企业按照注册类型,其中国有企业、集体企业、私营企业、外资企业分别为146个、16个、77个和43个,外资企业份额约15.23%。在中国规模以上污水处理企业中,国有企业的市场份额占50%以上;港澳台和外商投资企业的市场份额不足20%。

  “虽然市场份额不足20%,但考虑到外资企业的数量,可见外资企业的规模都比较大,经营状况也相对较好。”戴星翼说,“2009年,146个国有企业,有超过30%的企业亏损,集体企业有50%的企业出现亏损,而43家外商投资企业中亏损的只有7家。”

  在一轮轮收购赛中,国内上海、天津、扬州等数十个大中型城市的水务,被以威立雅和中法水务为代表的外资水务企业收到“囊中”。截至2009年,全国超过80%的地级城市有非国有资本进入供水市场,约26%的城市有外资进入。

  令公众不安的是,伴随合同而来的是节节上涨的自来水综合水价。

  2007年9月,全国工商业联合会环境服务业商会发布《关于城市水业资产溢价转让行为的公告》指出,在政府定价的背景下,水业资产溢价,其本质是地方城市用以后的预期水价和水量收益,进行了短期资产融资。公告指责了这种高溢价收购行为,认为公众今后一段时期会为水业资产的溢价收购支付超额的水费。

  之后,威立雅志在必得的西安收购项目遇挫。西安自来水公司公司在2008年对两年前搭好的收购方案进行重大修改:推倒原来引进外资、复制“兰州模式”的设计,改为依靠西安市自来水总公司本身,走集团化改造和供水、污水处理一体化的路径,进行国有水务的自我改制。

  随后,一些地方也暂停伸出橄榄枝,放缓向外资溢价转让产权的进程。

  外资水务公司进击遭狙,步伐停顿,中国本土水务企业逐渐崛起。

  自2004年伊始的“黄金六年”,最终“流水落花春去也”。

  傅涛对本刊记者说,“目前,外资水务占国内水务市场总体比重萎缩到10%左右。”

  溢价收购背后的秘密

  运营城市供水业务,盈利状况如何呢?

  国家统计局公开统计显示,1998到2002年5年间,中国供水企业亏损率分别为34%、36%、35%、40%和44%。2002年之后,国家对城市供水实行市场化改革,开放供水市场,但并未有效缓解城市供水企业盈利能力羸弱的现状---国泰安CSMAR系列研究数据库数据显示,2003年到2007年,全国供水企业亏损率为46%、50%、50%、48%和40%。

  企业净资产利润率普遍较低,远没有达到《城市供水价格管理办法》中关于供水企业平均净资产利润率为8%~10%的规定,净资产利润率为负的企业占了35%。但是,不同性质供水企业间净资产利润率,的确具有显著差异。

  “外资企业净资产利润率最高,民营企业其次,国有企业净资产利润率最低。”戴星翼告诉本刊记者,他在调研中注意到,在中部地区,外资水务企业净资产利润率超过12%,民营水务企业在10%左右,国有(集体)企业净资产利润率为负。

  《21世纪经济报道》在2008年报道说,在2008年各类水务成本上升的时候,首创股份等国内水务企业收益率已经接近负数,但是威立雅水务负责人透露的数据仍是12%至18%。

  时任威立雅水务集团华中区执行总监Gustavo Migues写出一个水价调整系数计算公式:“△F=aE+bL+cCH+dCur+eCPI”。这条公式中,囊括了E(电价)、L(劳动力成本)、CH(化学品成本)、Cur(币值变量)与CPI等参数,△F值,则为以百分比形式出现的调价系数。将这个系数乘以政府采购的基准价,就能得到当年政府采购的每吨处理价。

  报道认为,威立雅水务盈利的核心在于这个公式,“威立雅水务卖给地方政府的水价是与这一系列变量挂钩的,随着CPI等变量上涨,地方政府必须逐渐以更高的价格收购威立雅水务的产品,如果地方政府不能使市场水价上涨,就不得不动用财政资金、国有企业收益等来支付威立雅水务的高水价。”

  李智慧对此向《瞭望东方周刊》进一步解释道,外资并购项目,由于国务院明令禁止固定回报,有的同政府“商议”采取变相固定回报的商务模式合作,即:合作协议中不再预先设定投资回报率,代之以保底水量和动态调价系数进行结算;合作层面有的扩大至企业整体层面,有的仍为局部优良资产。

  变相固定回报的结果如何呢?

  李智慧举了两个例子。遵义市2004年溢价24.59%出售南北郊两座水厂,因无法包销超额水量和高昂水价,3年后不得不以两倍代价进行了回购;宝鸡自来水公司2003年引进外资1.3亿元后,因该项目每年亏损3000万元,2008年底净资产接近于零,2010年市政府被迫回购。

  戴星翼在调研中也发现:某中部城市,规划了一个工业园区,需要铺设管道,与承包了当地供水服务的外资企业商量能否接过去,因为无法满足外资企业提出的要求,谈判破裂,政府只好自己出钱修建了第二套供水管道。还有一些遇到“外资不肯退让”的城市,迫于无奈,只得高价回收水厂,而由于当时合同签订太粗糙,漏洞百出,水厂地价已翻了好几番,回收时……

  这一切都直指外资水务企业溢价收购行为。

  “明面上看是地方政府赚了,实际上是给当地造成许多损失。”接受本刊记者采访的多位专家说,投标人往往采取激进投标的策略:先以高倍溢价获得特许经营权,再通过与政府的二次谈判来提高服务价格,以弥补投标成本并创造盈利空间,而消费者成为最终的埋单者,即利益受损者。

  再者,溢价的背后,还有外商非法要求附加项目形成的巨额补偿。

  “比如说配送服务。外商通过招标程序以高溢价的绝对优势夺标后,在谈判中要求由其指定的关联企业向合资企业提供技术服务、管理服务、工程及设备供应等。‘配送’不仅需要中方企业另外埋单,定价权也由外商掌握。”李智慧说。

  譬如威立雅。上海浦东自来水公司与威立雅合资后,在扩建临江20万吨水厂时,外方指定把设计事务委托给关联企业,设计费4200万元,远远高于国内设计机构的收费标准;采购1700万欧元关键设备时,外方无视上海市发改委一再要求国际招投标的意见,指定其关联企业供货;建设水质中心时,施工、装潢等业务全部由威立雅指定的下属企业提供服务,使用的法国水表价格十倍于中国水表。

  这种行为规避了中国的工程招投标制度和价格竞争机制,为外方的溢价收购形成巨大的补偿。

  接着,在管理服务方面,有的外商一方面向合资企业派驻高管,每人都有各种名目的高额补贴和办公费用,另一方面又要求合资企业还必须向外商定向购买价格高昂的管理咨询服务,这些费用同时进入合资企业的成本。

  “此外,还有附送项目。即在合同中约定中方需要给予外方附送项目,实行‘卖一送一’或‘卖一送多’。”李智慧对本刊记者解释:“比如,外商收购现有自来水公司产权,中方需附送污水处理厂建设项目等,使外商通过其他项目的高额收入补偿受让本项目的溢价金额。这也是蓄意规避中国《招投标法》的非法行为。”

  李智慧有所忧虑,引进外资时以溢价方式转让,一些城市同外资水务企业签合同时附加的这些不合理,甚至违背中国法律的商务条款,给后任政府埋下了定时炸弹。

  资本运作手段刺激国内企业

  外资给中国水务带来了什么?

  复旦大学戴星翼团队的分析认为,外资进入的城市,供水效率存在明显优势。

  他们将269个地级市分为仅有国有资本存在、非公资本进入、有外资进入三类,分别计算平均供水效率。结果显示:“仅有国有资本”的地级市最低,为0.29;“有非公资本进入”的地级市次之,为0.4;“有外资进入”的地级市最高,为0.42。

  天下熙熙,皆为利来。在水务行业从业十余年的安恒环境科技(北京)股份有限公司总经理万众华认为,城市水务是资金密集型行业,承担一地的给排水体系建设,涉及到庞大的投资,而且还是个高沉淀、回收周期长的行业,往往需要举债经营,要求经营者实力强大。

  外资水务企业有这份实力,但是否会有耐心匹配呢?越来越多的业内人士,注意到了它们的运营模式。

  兰州自来水污染事件的主角威立雅环境集团,至今已有150多年水务经营管理经验,是全球最大的三大水务集团之一。公开资料显示,2002年起,威立雅水务将其国际业务发展的战略中心转移至亚洲。

  “当前国际水务巨头发展面临的问题,主要是水务市场竞争加剧带来的成本递增压力,但长期的大项目运作,使得诸如威立雅等大型水务集团具有了丰富的资本运作手段。”一位专家向本刊记者表示。

  公开资料显示,威立雅在中国扩张并不是一帆风顺,其首个投资的浦东项目就连续亏损。业内人士分析指出,亏损是因为威立雅在此项目中承担的是投资商角色,而威立雅是擅长运营管理、技术品牌输出的投资运营型企业,其核心竞争力在于水务项目的后期运营,同样,盈利点在运营过程中比较多。

  精明的威立雅立即调整了在中国的运营模式。

  首先是引入合作伙伴共摊投资成本。自2004年起,威立雅引进了首创股份、嘉里建设、光大国际、中信泰富等,分别成立项目公司和运营公司,打起水务投资“组合拳”。

  其中,项目公司负责收购水务项目,并为水务扩建工程(购买设备、建造厂房、铺设网管等基础设施建设)提供融资,是出钱的主心骨;运营公司负责水务项目运营,为水务项目提供维修、管理等服务,出的真金白银少,是盈利的中坚。

  来自《新财富》杂志的一篇报道指出,威立雅往往在投资公司占小股,在运营公司占大股。比如青岛项目,光大国际注册成立光大威立雅水务,与青岛排水公司按照60%:40%比例成立项目公司,项目公司“负责建造扩建设施及向青岛排水租用租赁设施,以便营运及维修保养设施”;同一天,光大国际、威立雅、青岛排水按照21%、78%、1%的股权比例成立运营公司,负责“营运及维修保养设施、在青岛市净化及处理污水、提供营运及维修保养合同规定服务”。威立雅认购光大威立雅水务40%的股权,间接持有项目公司24%的股权,而光大国际继续持有光大威立雅水务60%的股权,间接持有项目公司36%的股权。

  看上去,项目公司和运营公司只是持股比例大小调了个头,但对威立雅的意义却不一样。根据相关协议,项目公司投资总额为4280万美元,按照持股比例算,威立雅出资额总和仅为366万美元,远比光大国际为少。

  而且,因为“第一年只需支付出资额的15%,剩余85%的出资额可在其后三年内分三次支付”,威立雅就仅用55万美元撬动了4280万美元的项目。

  在盈利分配上,威立雅通过在运营公司占有绝对控股股权,获取了营运公司的主要收益;在项目公司上,也因为占有24%的股权,根据规定享受40%的利润分配。占有项目公司40%的股权的青岛排水,几乎没有获得任何收益。

  威立雅还要求和光大国际、青岛排水这两家持大股的项目公司签订技术支援协议。规定威立雅将向项目公司提供有关生产运作服务、统筹及人力资源管理服务、行政服务及财政服务的建议,并在每个季度收取服务支援费,其中“前5年每年收费约2223万港元,第6年到第15年每年收费约1334万港元,剩余年度每年收费1112万港元”。

  此外,还规定项目公司将营运、维修服务外包给威立雅绝对控股的营运公司,并根据污水厂的污水处理量为基准计算基本费用。

  《新财富》统计得出,威立雅在青岛项目的利益划分中,获得污水处理项目56%的收入。

  更令国内其他水务企业佩服的是,威立雅主导的运营公司并没有背负任何银行贷款,光大国际主导的项目公司则每年需支付贷款利息约1600万元,而项目公司2005年到2007年平均年收入约为3360万元。

  经《新财富》测算,光大国际收回在项目公司和运营公司的投资总额4918万元投资(556.35万美元)约需50年,而威立雅收回3264万元投资(约393.3万美元)只需10年。

  在2014(第十二届)水业战略论坛上,当问及“青岛一役”时,不少参会本土水务企业人员告诉《瞭望东方周刊》,威立雅身体力行地为他们上了一堂精彩的资本运作课。

  “环保卫士”常上环保黑榜

  外资水务企业往往以“环保卫士”自居,可是在中国,却成了环保黑榜上的常客。

  兰州自来水苯含量超标事件不是个案。《瞭望东方周刊》查阅公开资料发现,威立雅在中国多个城市因污染问题曾多次受到公开处罚。

  2013年5月,威立雅海口白沙门污水处理厂被查出水粪大肠菌群数超标,海口市环保局于2013年11月对其违法行为进行立案处罚;

  2012年9月,中国环境监测总站对广东惠州东江威立雅执行《危险废物经营许可证》情况进行监督性监测时发现,威立雅焚烧炉废气多种元素超标,该项违规在2013年8月迎来环保部的公开处罚;

  2007年7月,青岛威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂,擅自将污水处理厂回用水管道接到了自来水主管道上,污染了自来水的水质。

  曾采访报道过威立雅污染事件的两名环保记者告诉《瞭望东方周刊》,事发后,威立雅拒绝当面采访,电话采访被推脱挂断。报道见报后,威立雅就直接去找“大领导”施压。

  由世界水务巨头之一的法国苏伊士环境集团和香港新创建集团有限公司合资组成的中法水务投资有限公司,也称不上“好好学生”。2008年2月26日,中法唐家沱污水处理有限公司因为未能及时处理污泥,并将产生的污泥委托给不具备处置能力的单位外运倾倒,未采取无害化处置措施,被重庆市环境保护局责令整改;2007年,上海化学工业区中法水务发展有限公司,因排放水污染物超过规定的排放标准,违反水污染防治管理规定,被列入上海市环保局2007年第一批市环保系统查处违法企业名单。

  “公开回应或道歉只是企业的责任,并不是义务。况且,口头道歉能治本吗?”在采访最后,戴星翼对本刊记者反问道。

水务私有化是为利益集团牟利

  

美欧政府悄悄收紧水控制权 对外来公司不太放心

 

  兰州自来水污染事件让一个名为威立雅的国际水务集团成为舆论关注的焦点。作为世界上最大的水务集团公司,威立雅集团业务遍及五大洲67个国家,其在中国业务更是遍及全国,成为其发展的重点。兰州水污染事件爆发后,各界有关该公司以一票否决权操纵兰州水厂,不改善设备只贪图利润的指责声不断。中国网络上对“洋水务”的控制是否威胁城市水安全展开激烈争论。实际上,确保水安全是各国城市的第一要务。美国波特兰市日前因有人往水源地撒尿而清空所有的蓄水。欧洲自来水标准高到可以与瓶装纯净水媲美。日前,《环球时报》记者独家采访了威立雅公司,同时也走访了英法德等欧洲国家水务公司高层、城市水务官员和学者,发现西方国家不少城市在不约而同悄悄收回自来水厂控制权。德国水务专家理查尔德对《环球时报》记者称,自来水是“生命最重要的保障”,尽管不应完全排除外来资本,但关键是应该由政府严格把关,以安全为基本,绝不能让水成为普通商品一样的牟利工具。

  威立雅是否“只贪图利润”

  “我们在世界水务服务领域排名第一,分布于五大洲,在全球67国家和地区管理4500个项目,为全球近1亿居民提供饮用水服务”,“在中国的34个省、自治区、直辖市和特别行政区中,威立雅水务已在其中一半的地区拥有正在运营的项目,为超过4300万中国居民提供服务”。在官方网站上,威立雅公司这样高调地描述自己。但在兰州自来水污染事件后,威立雅公司对媒体一直保持低调。当《环球时报》记者经过一番周折,终于通过威立雅集团(法国)的相关负责人联系到威立雅中国公司,该公司发言人黄先生接受了《环球时报》记者的专访。黄先生称,整个危机期间威立雅(兰州)公司均按照规定流程操作,污染起因与后果有待有关方面进行详尽调查后才能判定,任何猜测性的说法均是不可靠的。

  对于记者提到的种种质疑,黄先生表示,作为世界一流的水务公司,威立雅水务公司在基础设施建设与改善城市供水系统方面以及提升水质与管理方面均有重要建树,使兰州水务管理实现了全面的现代化。针对威立雅收购兰州水厂后不久就涨水价的说法,黄先生表示,威立雅公司对兰州水务进行了大量投资,但自2007年以来只涨过一次价,相对于中国同期通货膨胀率而言,价格应该是合理的。

  不过,国内对威立雅公司的指责并非从兰州水污染事件开始的。近年来,上海浦东、青岛、海口等地威立雅分公司都曾因污染事件被立案处罚。据报道,日前,在兰州事故分析会上,威立雅兰州公司董事长坦承:“以前判断有无污染仅靠水表面有没有油花。”

  巴黎市政府水务管理办公室一位官员对《环球时报》记者称,巴黎的水务过去曾一直由威立雅水务公司与里昂水务两家私营公司共同负责。但2008年起,巴黎市议会决定通过自己的公营公司来直接管理,原因是巴黎市政府认为,这样会使巴黎市居民使用自来水更加便宜,而且市政府可以利用水务管理的利润来重新再投资。虽然这名官员没有明说,但话中潜藏的意思是这些民营公司是把水务作为一种商业用来盈利的。

  巴黎大学经济学家索绪对《环球时报》记者表示,巴黎等大城市有财力自组专业公司经营水务,但一些中小市镇却没有能力自己来经营水务,只能由私营公司来负责提供的。索绪认为,问题不在由谁来经营,关键是这些公司受各级政府授权从事公共服务,因此不仅对水的质量,而且在运作方式、技术手段,甚至利润率等都应受到严格监控。

  “半年一次”与“一小时一次”

  “自来水是‘生命最重要的保障’。在德国,自来水在所有‘入口物’中是质量控制最严格的,其水质标准与瓶装水一致甚至更高。这样的标准制定和监控都由政府严格把关,因此人们才会放心直接饮用。”德国水务专家理查尔德接受《环球时报》记者采访时这样表示。

  在欧洲,水安全被认为是最重要的安全。欧洲水安全标准非常高。2012年,英国的两家大型连锁超市曾向消费者出售“瓶装自来水”,掀起轩然大波。英国水协会的发言人批评超市的做法简直是敲诈消费者,因为这样的瓶装自来水与品牌纯净水摆放在一起,2升装售价17便士,似乎非常划算。但事实上,这些水只不过来自自来水管道,实际一升只要0.33便士。这就意味着,把自来水装到塑料瓶里,运输到全国各地,超市和供应商就攫取了25倍的利润。英国水协会认为,英国的自来水便宜、健康并且安全,根本不需对其进行过滤。

  据报道,在11日的兰州事故原因分析会上,兰州市委书记曾当场质问兰州威立雅水务集团公司董事长,管道“怎么能半年检测一次”。德国专家理查尔德说,德国在上世纪六七十年代的“经济奇迹”时期,水污染也很严重。两德统一后,德国对水业整治投入了巨大资金,至今超过1100亿欧元,更关键的是,德国用最高标准对自来水进行严格的监管。如德国各地成立水资源保护警察局。经过专业培训的水警利用无线广播操作、雷达系统、船舶、直升机,对水源进行监视。除了水警,还有水上环境监察员等对水源进行调查监测。在柏林等许多城市,水质监测不是一天一次,而是一小时一次。理查尔德说,在德国,没有任何一种物品像自来水一样受到如此严格和高频率的管控。

  这样严格的监管正是让欧美国家的民众能够放心打开自来水龙头就畅饮的关键。英国广播公司18日称,在美国俄勒冈州波特兰市,由于一名青年在当地自来水蓄水区小解,当地水资源管理部门决定排空所有的蓄水。据报道,当地时间16日清晨,闭路电视监视器拍摄到一名青年在蓄水池旁滑滑板时隔着栏杆向水库撒尿。当地水务部门立即赶到水库对水质进行检验,虽然并未发现水受到污染,但水务部门还是因为担心“降低公众健康风险”,所以决定将总量达1.4亿公升的全部蓄水排空,估计有上万吨。对于有人认为这是“反应过度”的指责,当地官员称,“任何时候只要有人污染我们饮用水的水源,为了预防起见,我们都会排空蓄水,另外引水补充”,因为用户希望使用的自来水“不被污染”。据称当地警方还在讨论是否要以刑事罪名起诉污染水库的青年。

  英国水公司拒绝50亿外资

  上世纪七八十年代,欧洲曾兴起一股私有化浪潮,欧盟甚至曾以市场化为理由强迫各国开放铁路运输、邮电、电力与天然气配输等领域的私有化,对外来资本开放。在英国,虽然在天然气,核能等方面,英国对于外资以及同外国企业合作并不拒绝,但在自来水企业方面,却一直态度谨慎,多数国民希望自己人管理国家的水务。自19世纪末以来,英国英格兰与威尔士地区的自来水供应一直是属于地方事务,自来水厂部分为民营,部分为地方政府经营。民调公司多年的调查均显示,超过七成的民众认为自来水业应由公有部门经营。在去年6月,为包括伯明翰在内的英格兰中部400万户家庭提供自来水的瑟文特伦特自来水公司,收到卡塔尔投资局50亿英镑的收购请求,但英方最终拒绝。

  英国有市场分析人士对《环球时报》记者称,瑟文特伦特是一家在伦敦证交所上市的企业,因此该公司未必能永远拒绝外国资本,而最好的应对办法是和英国本国其他地区的自来水公司,一起放弃上市公司的身份。

  在德国,柏林市政府一名主管水务的官员对《环球时报》记者称,柏林自来水厂1999年开始私有化,当时,柏林政府允许威立雅和德国RWE公司分别拥有水厂24.95%的股份。但是,私有化以后,许多柏林居民一直批评政府当年出售自来水厂股份的行为。而且,柏林自来水确实也多次出现过质量问题,比如水中含有的细菌超标等。所以,柏林政府决定购回柏林自来水厂的股份。2012年9月,柏林回收了威立雅水务在柏林自来水厂的股份。同年,德国RWE公司也把股份出售给柏林政府。柏林市政府官员对记者说,德国其他市政府近年来也在回收各地自来水厂的外部股份,让水厂“国有化”,这样更有利于质量监控。

  

中国城市水务市场化改革反思

水务私有化是为利益集团牟利

  水是生命之源,水权也应该是一项基本公民权。

  长期以来,水污染和水短缺已经成为制约中国城市发展、威胁居民正常生活及身体健康的主要因素。同时,中国工业化城市化进程的加快对供水的普及和污水处理率的提高提出了更高的要求,这些使城市水务行业资金匮乏、管理缺位、技术落后等问题更为凸显。为此,中国政府从2003年起全面开展水务市场化改革,推进城镇供水、污水处理行业的投资主体多元化(包括外资、民营及其他社会资金),推行特许经营制度,加快事业单位转制改企。由此,中国服务大众化、受益普遍化的公共用水服务领域已经部分地转变为私人营利领域。到2008年,由中外资私营企业直接或间接提供的供水服务已经超过全国供水总量的15%至20%,在污水处理行业更高达50%至70%。

  这一改革的实际效果尤其是对民生的影响如何呢?2009年,全国大中城市的水价“涨”声四起。2009年7月28日,内蒙古赤峰市私企九龙供水公司水源井污染致使数千市民患病。“诸如自来水公司这样的企业,本身就不该民营化”,当地居民对水务市场化改革如此评判。

  一、城市水务市场化改革的起因与过程

  20世纪60年代以前,中国基本实行无偿供水,用水不收取任何费用,自来水几乎等于白来水,体现了计划经济时代水的福利性特征。1980年,取消传统的用水包费制,普遍安装水表。1994年国务院颁布的《城市供水条例》规定,城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。这一阶段全国水费的价格虽然有所上涨,但是对于大部分居民来说还是比较合理,由于自来水厂和污水处理厂均在政府补贴之下,居民自来水消费仍然存在福利性质。

  1998年《城市供水价格管理办法》出台,这一时期35个大中型城市的平均水价从0.14元/立方米上涨到1.26元/立方米,上涨超过八倍。但是,水价体系很少涉及污水处理费用和水资源费用的征收,供水系统折旧费用提高,管网渗透率居高不下,这都加大了供水的成本。作为水业投资主体的地方政府在财政上日益捉襟见肘,开始寻找各种资金渠道填补缺口。外国水务公司在这一时期以污水处理厂的技术和建设为突破口,开始进入中国的水业领域,不过由于国家相关政策的制约,这一阶段外国水务企业在中国扩张缓慢。

  进入21世纪,随着中国城市化进程的加快和人口的增长,以及由于污水处理产业的落后而导致的水污染问题,对中国城市水务基础设施建设和资金需求提出了巨大的挑战。为了解决中国污水处理和再生水设施建设的市场融资问题,建设部大力推进城镇供水、污水处理和再生水价格机制的改革。多渠道引进资金,包括从国外私营水务公司和国际金融机构引资成了很多地方政府的救命稻草。求“快”心和甩包袱心是很多地方政府推行水务市场化改革的真实写照。

  2002年以后,中国水业系统产业化、市场化改革加速,各级政府大大加快了供水企业体制改革、水价改革、投融资体制改革、管理体制改革等方面的工作。2002年,住房与城乡建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2003年十六届三中全会明确提出,中国公共事业(包括城市水业)对外开放,允许社会资本进入城市水业,同时要求垄断行业放开市场准入,引用竞争机制。由此,中国的水业市场化全面展开,过去几十年来以各级政府财政为主导的城市水业的公益性投资模式被以社会资本为主导的市场收益型投资模式取代。水不再是政府提供的福利,而是以营利的服务业形式出现。

  以世界银行、亚洲开发银行为首的国际金融机构也是中国水务私有化的推动力量之一。这些国际金融机构极力强调水的商业价值,并利用贷款等金融杠杆在发展中国家的公共服务领域大力推广公私合作关系的运行模式(PPP)。亚洲开发银行推动中国水务行业以“全成本价格”的原则运行,起草了《国家关于水价的指导意见》,并于1998年9月由国家发展改革委员会和建设部公布执行。它鼓励将私人投资者进入作为受财政问题困扰的公共事业部门的解决办法。在促进私营部门参与中国的供水项目方面,亚行发挥了先导作用。世界银行在其2009年最新发表的《城市水业公私合作关系——发展中国家经验的回顾》报告中再次肯定了PPP模式不失为发展中国家城市水业中一种可维持的选择。

  资本总在追逐新的投资领域,开放的公共事业领域为逐利的全球资本提供了千载难逢的好机会。水,从这个角度来讲则更加受到青睐,因为水是比能源更宝贵的战略产业,是不可替代的资源产品。对水务公司而言,中国的水危机意味着巨大商机,有资料称中国未来水务市场的规模在一万亿元以上。

  根据建设部的一项调查显示,目前中国城市供水和污水处理行业的私有化模式主要有如下七种,即公共部门商业化、管理合同/委托运营(运营和维护合同)、租赁合同、格林菲尔德合同(例如BOT、TOT、BOOT等)、特许经营合同、合资合作和整体出让模式。

  二、城市水务市场化改革中的问题

  中国政府向私营部门开放市政公用水业有两个内在推动力:一是建立市场激励机制的内在逻辑,改变原来水业在产业结构上的规模不足、管理落后、效率低下、技术水平不足等弊病,确保基础设施投资有足够的资金,并拓宽服务体系;二是推进城市水务治理的现代化进程,包括合理的水价制订、涉水工作和职责向地方政府一级的放权与政府的监督管理职能的加强,同时兼顾城市低收入群体。但是,这两个目标远没有实现,甚至在某些方面还出现了倒退。至少截止目前的情况表明,市场化和私有化改革并没能保障居民最关心的问题得到解决:安全的水质和合理的水价。

  比如水质方面。在居民调查和资料查阅的基础上,笔者发现,中国的水体污染状况并没有因为众多污水处理厂的兴建发生实质性改观,城市管网老化及漏损率居高不下等问题依然存在,老百姓对自来水水质的担忧逐步升级,城市居民饮用桶装水的比例不断升高。自诩“有更完美技术,以高效率提供更好的服务”的私营水务企业,并不是高质量水业服务的保证。在企业化、市场化运营的背景下,企业受经济利益驱动降低产品、服务质量的动机更大,甚至于因此造成恶性水污染事故的爆发。如2008年发生的青岛光威污水处理有限公司(由威立雅负责运营)向自来水管道排污事件;2007年上海化学工业区中法水务发展有限公司,因直接向环境排放污染物被列入上海市环保局2007年第一批市环保系统查处违法企业名单;2008年4月重庆中法唐家沱污水处理有限公司将污泥委托给不具备处置能力的单位外运倾倒,未采取无害化处置措施,被重庆市环保局处以罚款。2009内蒙古赤峰市发生的水污染事件更是触目惊心,当地私营供水企业九龙供水的水源井上没有建立相应的安全设施(尽管很简单),夏日一场大雨即淹没水源井;水源被污染后该公司只是向水井内注入漂白粉等以图蒙混过关;直到第三天事故无法掩盖后,该公司才向社会以及相关监管部门公布污染信息,致使数千人患病并造成了严重的社会恐慌。

  水价方面。私人资本(不管是外资还是内资)大量收购原国营水务企业(或改制),最终不可避免地形成垄断,进而操控水价。城市供水业在大多数城市仍是独家经营,私有化并没有解决原有的垄断弊病,而是从公家垄断变为私营垄断。事实上,垄断行业的国有资产一旦过度私有化、资本化,则意味着政府无法再对其进行“服务监管”,旧体制下本来就不强的服务保障功能,很快就会趋于瓦解,必然会转成为自我服务、自我发展的利益团体,更容易导致由“私营垄断”代替“国家垄断”。由于公共领域的私有化多发生在基础设施部门,这甚至会危及到穷人的基本生存,引发更深层次的公共问题。如威立雅在2005年底收购昆明自来水公司49%的股权,获得该市特许经营水服务合同后,次年1月昆明市就上调水价,至2007年7月再次上调,到了2009年6月昆明市居民为每吨自来水综合价格又要多支付0.8元。昆明的居民生活用水价格从05年底的1.8元飚升到09年的4.24元,涨幅约135%,涨价幅度和涨价频率堪称惊人。

  有些政府部门官员和部分学者认为,发达国家水费开支占城市人均可支配收入约在3%-5%之间,而中国还不到2%,明显偏低,因此水价上涨对居民的生活影响不大,可以承受。这种论调完全忽视了当前中国医疗和教育等社会保障和基础服务制度极不健全以及房价偏高的现实,绝大多数城市居民要自己为医疗、教育、住房等支付巨额的费用。除此之外,再来一个水价上涨,影响肯定不会轻微。

  而且,在国民经济体系的特殊调整和发展阶段,水价足以引发一个循环圈。正常水价将处于长期上升状态已成定势。2009年,全球金融危机的阴云依然笼罩在欧美国家的上空,基础消费品价格普遍下跌,而中国的城市水价却涨了。

  另外,“水价上涨”还是一笔不折不扣的“糊涂帐”。对于各地上涨水价的幅度问题,具体价格调整是由地方政府来做的,国家发改委只做监管工作。由于中国水价监管制度缺失严重,调价变成各方利益博弈的战场,最后到底如何调整自来水价和污水处理费,成了拍脑袋决定的事情,成本监审形同虚设,所谓的“公允价格”或“合理价格”依然令人无从捉摸。2007年11月6日,国家发改委向社会公布《城市供水定价成本监审办法(试行)》(征求意见稿),意在规范水价成本边界和定价机制,但原来预计2008年颁布的《办法》却一再推迟颁布。据闻,在征求意见和修订过程中,刚性的要求被不断折中。最新的说法是《办法》将于2009年年底正式施行。

  水质上不去,水价节节高,为什么会这样?一大原因是,中国自上而下的水务私有化计划速度过快,从中央政府到各级地方政府缺乏应对跨国水务公司的经验。从上世纪90年代末地方政府与跨国水务公司签订的固定回报项目,到近两年来洋水务们的溢价收购国营水务企业,原本低回报、以长期稳定见长的水务项目,不是变成了外国投资者的暴利源泉、地方政府的巨亏窟窿,就是为未来的水价调整、行业垄断、变相固定回报、向政府转移风险等埋下了伏笔。

  另一大原因是,中国水务的市场化在一定程度上是“催生”的,一方面这容易滋生国有资产流失、钱权交易、原国营水务企业职工下岗不能妥善解决等问题;另一方面,居民普遍不了解水务市场化改革的来龙去脉和相关的政策变化。在关系百姓民生和切身利益的市政公用事业改革过程中,当地政府把它当作是一场自上而下“悄悄进行的甩包袱的改革”,参与其中的企业则更乐得安静地独自享受一顿“水务大餐”。这些使得城市居民维护自己权益从源头上就技输一筹,只能等到问题出现时再被动维护。

  三、居民对城市水务市场化的看法

  2008年,笔者参与了民间环保团体“新疆自然保育”对北京、哈尔滨、成都、兰州和乌鲁木齐这五座城市的500户普通居民进行的问卷调查(调查成果为《我们失水了吗——中国城市水务私有化的研究与反思》)。选择这五座城市的原因在于,它们分别位于中国的西北边陲、西部内陆、中部、东北部和首都,在地理分布上有比较强的广泛性,而且均面临着不同程度的水资源紧张和水环境恶化问题。五座城市的经济发展状况有较大的差异,对调查数据进行统计分析时会产生比较大的区域经济代表性。五座城市处在水务市场化改革的不同发展阶段,程度也有区别,从中可以对比水务市场化带来的影响。此调查主要从以下诸方面的问题切入:结合各城市经济发展状况、居民家庭可支配收入等情况,了解城市居民对水价的承受范围和对水价上涨的态度;城市居民对中国水务市场化改革以及其他发展中国家人民反对水务私有化进程的了解程度;城市水务市场化改革的后果与影响,包括城市居民对水务市场化改革后水价变化的态度、水务工作(例如水质、供水服务)的满意程度等;城市居民希望在哪些方面参与城市水务工作。

  通过对五座城市居民问卷调查结果的分析和比较,笔者得出如下结论:

  越是经济发达地区的城市居民,在水费地区间的差异不明显的情况下,水费占其可支配收入的花费就越少。水费开支是直接影响老百姓对此问题关注程度高低的因素。当每月的水费在家庭开支中无足轻重,或者是当其可以获得能够承受的、更加安全可靠的饮用水来源(例如桶装水、瓶装水)的时候,居民就不一定会那么关注公营水务产权、管理权和经营权的变化了。

  城市水务市场化改革的确带来了城市居民用水价格的轮番上涨,而且城市居民也不得不被动接受这个现实。但是,他们并不相信城市水价的上涨就能从根本上解决目前困扰很多城市的资源型缺水和水质型缺水问题。

  城市居民能够接受的水价上涨空间有限,70%的居民表示可以接受的用水价格上调比例低于10%,这和中国政府水务主管部门提出的“长期看水价的上涨空间超过200%”的预期有非常大的差距。此外,水价上涨对低收入和欠发达地区的城市居民生活影响较大,特别是该区域内的低收入家庭。

  城市水务市场化改革并没有必然导致城市水质、供水服务和供水设施改善。相反,饮用桶装水、瓶装水和采取其他家庭饮水过滤设施的居民呈上升趋势。这说明市民对市政供水的质量仍然不满意。国营自来水公司和市民监督的国营自来水公司是绝大多数市民心目中最理想的市政供水企业的模式。

  城市居民对政府和水务企业水务工作的知情权、参与权和监督权有着非常强烈的诉求,而且越是经济不发达地区居民对知情和参与的要求就越强烈。这反映了水价上涨给这些地区人民的日常生活带来的影响更直接和更明显,处于相对弱势地区的居民群体更担心自己的权益受到侵害。

  四、新的模式:以人为本的公共水务

  综上所述,水资源属于公共资源,供水、排水及污水处理具有公共物品的属性,应以为人民生活提供基本生活要素、维护环境良性循环、保证国家发展服务为宗旨,这就决定了不能完全依靠市场经济规律来进行管理与运作,需要政府发挥管制作用,优化配置资源并约束其滥用职权,防止一味追求利润最大化。

  上世纪80年代以来,水务私有化随着全球化进程成为一种世界现象,被一百多个国家的政府作为一种公认合理的、甚至是核心的策略采用。由于水行业的垄断特性,发展中国家和经济转型期国家的水务私有化还没有成功的例子。物极必反,对此,近年来全球范围内对公民水权的维护越来越受到重视,即每个人和每个家庭都应拥有充足的、安全的、可以接受的、容易获取的而且支付得起的饮用水。水务私有化引起的一系列严重问题不仅激发了发展中国家居民的不满情绪,甚至在发达国家(美国、荷兰、日本等)也是如此。因此,由上世纪90年代末至今,全球范围内的反对水务私有化声浪愈演愈烈。今天,全球金融危机表明,市场化和私有化并非是灵丹妙药,尤其是在事关广大人民基本生存的水务领域,更不应该盲目迷信私有化和市场化。

  对于已经完成私有化改革的水务领域,中国政府必须有决心在私有化遭受重大失败的时候撤消私有化。今年在煤矿领域,“国进民退”进程的启动万众瞩目。事实证明,在中国当前的政治社会文化条件下,以追逐利润为惟一目标的私人煤矿企业,根本无法在赚钱的同时兼顾避免对资源环境的严重破坏和恶性安全事故的频发。另外,饱受诟病的医疗改革,中国政府现在也对其“市场化”的取向进行了调整。水务领域有必要对此借鉴。泰晤士上海大场水厂和长春汇津北郊污水处理厂被当地政府赎回就是两个典型的案例。私有化的可逆往往涉及高额的交易成本,而大多数发展中国家原本就是在外债高筑、内部经济又不景气的环境下进行改革,单凭自己的能力难以应对这一困境。但即使如此,世界银行2009年发表的《城市水业公私合作关系——发展中国家经验的回顾》报告依然指出,在被调查的过去20年间实施水务私有化的65个发展中国家中,有24个依然取消私营水务收归国营。

  水务公有固然会避免私人企业因追逐利润而威胁公众水权的现象,但是会不会重新陷入陈旧僵化的计划经济体制的困境中呢?其实,这里并非是一个非此即彼的两难选择。解决办法是倡导新的公共服务精神,积极推进制度创新,鼓励公民/使用者、公民社会组织和其他利益相关者参与城市公共水务管理。

  首先,政府应当在立法层面上制订相关的政策法规,保障公民对水务工作的参与和监督权利。其次,应当鼓励对居民开展持续的用水教育,让每一个市民清楚了解有关水务的责任、权利和义务,同时可以通过社区组织和一线水务工作人员增强与居民的沟通,了解居民的分布并收集意见,鼓励社区对水务管理的参与。此外,政府与公民应当共同推动制度创新,也就是建立公营—公众伙伴关系。例如,在玻利维亚的科恰班巴市,国营的供水及排污服务公司董事会的组成成员中,有三位是由来自城南、城中和城北部地区的居民选举出来的,这保障了该国营水务公司的民主式管理。同样,在巴西两个超过百万人口的城市——阿雷格里港和累西腓以及越来越多的其他城市,公民社会组织的介入结合了创新民主政治的改革,例如参与式预算,这经常被描述为“社会控制”。人们直接参与决定预算案和供水设施的优先权,公民对拥有权意识的日益提高也促进了付费的意愿。在中国,可以在一些城市开展类似试点,建立由社区代表、专业人士、水务企业和相关官员组成的公共供水理事会,共同确定需求和资金分配,并制订共同工作计划。通过发挥公众的民主监控作用——而不是私有化——来监督公共设施的使用、供水的服务和质量,就会补救国有部门的官僚主义弊端。

  在水价方面,建立合理水价的形成机制,实行阶梯水价,甚至对低收入家庭实行补贴。阶梯水价一方面保障了公民的基本水权,另一方面又约束了用水浪费现象。城市水业属于资本沉淀性强、投资回报率低的自然垄断行业。当地政府应该在经济增长和公众利益上做出平衡和选择。必须强调的是,作为国有资产管理部门在对待城市水业这部分资产的收益时,不能有高的收益要求,甚至不应要求利益回报。政府应该主导阶梯水价的政策,同时由于“一户一表”是实施的前提,所以可以分步实施,在暂不具备条件实施阶梯水价的城市,应该对低收入家庭给予补贴。而各种补贴的具体方案、实施过程中的监督和后续的评估都应该有公众参与,特别是以低收入家庭为代表的利益相关者的参与。另外,中国政府现在财政充盈,又有庞大的外汇储备,公共水务管理理应不会成为其无法承受的负担。

  提高政务透明度和公众知情权是一个以人为本的成功的公用事业的基本特点。透明度是公共供水服务的主要优点,远胜于私有水务公司,因为私人公司可以以商业机密为由拒绝向公众提供资讯。2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。重点公开的政府信息包括政府集中采购项目的目录、标准及实施情况;重大建设项目的批准和实施情况等。国家在法律层面上为公民的知情权提供了保障,但在具体的落实机制上还十分欠缺,各级地方政府的“官本位”思想严重制约了城市公营供水机构主动向公众公开账目、收支状况、审计资料、管理程序等。此外,既然水务市场化改革涉及到所有居民的利益,供水以及污水处理企业应将其工作透明化,把饮用水的水质情况和污染物排放信息在网上公布,将运行情况置于公众的监督之下。这样的透明度可以鼓励更多普通百姓、社区、公民社会组织和利益相关者的参与。

  另外,中国城市水务有数大部门参与管理:建设部、环境保护部以及水利部、发改委。2008年夏建设部和水利部将各自的城市涉水事务管理的具体职责交给各城市政府,由政府决定市政公用事业、供水、节水、排水、污水处理等方面的管理体制。如此“多龙治水”之态,亟需改正。

  就在写作此文期间,笔者得知,在全国一片“涨”声中,齐齐哈尔水价自2009年11月起开始下调,改制后的供水企业出现的亏空费用将由齐齐哈尔市政府负担。希望这是一个好的开端。

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