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为什么说现实体制下没人胜任城管

2017-06-30 11:46:52  来源: 红歌会网   作者:刘文静
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  “城管”是行政执法主体的一种,它的全称是“城市管理综合执法”部门。此类部门在各地的名称不一:有的地方叫“城市管理综合执法局”,有的地方称“城市管理综合执法支队”。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”,它的法律依据是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

  1997年以来,地方开展“综合执法”工作,由国务院分别批准(例如广州市作为最早的试点城市之一,开展综合执法是依据国务院法制局1997年12月24日发布的《关于在广东省开展城市管理综合执法试点工作的复函》)。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提到“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围”;2000年国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》;2002年国务院又发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。根据以上三个文件,开展“相对集中行政处罚权”的范围,正在从试点城市走向全国。

  但与此同时,城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面,对于城管执法手段的简单粗暴,市民(特别是被管理对象)一直非议不断;另一方面,以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现,频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时,我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。

  撇开“相对集中行政处罚权”的善意目的不谈,城管执法与市民之间的对抗,是这一制度自身所无法克服的先天性疾病。疾病的根源在于制度设计的初衷(立法目的),集中体现在以下三个方面:

  第一,处罚权与管理权的分离,人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门,“城管”在行政相对人眼里的形象可想而知,更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群,例如无照经营的小商贩,广东人称之为“走鬼”,其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写,城管被称作“鬼”。这个俗语,很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。

  第二,城管执法人员无法达到该项工作所真正需要的素质。不是说城管人员自身素质差,而是说“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求——只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时,他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。必须清楚,处罚权是行政权中最严厉、对相对方影响最大、最容易引发社会矛盾的一项权力,因此它需要最谨慎的行使。而城管执法所特有的跨多个领域行使处罚权,却使得必要的谨慎都无法实现。

  第三,市容治理的关键是否在于城管?这是问题的焦点所在。造成城市脏、乱、差的“罪魁祸首”,看起来似乎是那些无照商贩、占道经营者、违法建设的主人等;而一说市容问题,城管就责无旁贷。城管任务之艰巨、以至于依赖现行制度几乎是不可能完成,就因为城管执法的目标,直接指向了上述底层人群的生存手段。他们当中的很多人本来应该是社会援助的对象,却因为自谋生路(当然,为了降低谋生成本而普遍涉嫌违法)而成了城管打击的对象。当下层人群的生存被人为置于天平的一端,而与城市的整洁、秩序“PK”时,对这种严重不平衡之间所可能导致的后果,立法者和管理者是否有足够的心理准备和制度准备?

  从根本上来说,政府对于城管所寄予的厚望,是后者所不可能单独完成的任务;现行制度所提供的手段(“相对集中行政处罚权”),不仅不能支持城管去实现使命(突出表现在小商贩们与城管之间的“游击战”),反而使它成为“众矢之的”——上级的要求、市民的抱怨和相对人的抵触,将成为城管所不能承受之重。在更多、更激烈的矛盾冲突爆发之前,寻找更有效的城市管理(例如提供更多的廉价交易市场,而不仅仅是处罚无照经营者)手段,比绞尽脑汁设计如何“加强”城管执法(处罚)的力度,应该具有更多的积极意义。

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