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股份制?继承制?新一轮农村改革将带来什么?

2017-01-07 11:13:31  来源:土逗公社  作者:陈三白
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    2016年将是中国农村改革的一个关键年份。在这一年,改革开始触及到中国社会主义时期的最后一块奶酪——农村集体经济制度。继10月底推出农村土地“三权分置”改革后,中共中央、国务院于12月29日印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(简称意见),将改革的对象扩大到包括农村土地在内的所有的农村集体资产。

  经过30年的迂回后,改革的重心开始重返农村,而《意见》的出台标志着中国农村地区全面的、彻底的市场化改革拉开帷幕。这一改革将为农村和农民带来什么?且听三白君一一解读。

  1、这次改革改什么?

  农村集体资产主要包括三类,即

  a)资源性资产,主要就是集体所有的土地、森林、草原、荒地等;

  b)经营性资产,主要包括用于经营的房屋、建筑物、农业基础设施、集体投资兴办的企业等;

  c) 非经营性资产,主要是指一些涉及到公共服务的公益设施,即科教文卫。

  由于之前的“三权分置”、“土地确权”已经将“集体资源性资产”进行了“确权到户”,而科教文卫等“集体非经营性资产”很难进行量化和“确权到户”,三白君认为此次改革《意见》的侧重点在于“集体经营性资产”。

  集体经营性资产属于农村集体经济组织成员集体,但这个所有权由村集体经济组织或者村民委员会来行使。而《意见》提出的集体经营性资产的股份合作制改革,实际上就是将集体经济组织成员所拥有的权益以一种量化的方式呈现出来,也就是每个集体经济组织成员都将占有一定的股份。凭借这个股份,集体经济组织成员就将相应地分享到集体收益的一部分。

  虽然集体经济组织成员的权益以股份的方式得到确认,但任何人还是不得单独把自己的那份从集体资产中分割出来。所以,集体经营性资产的“确权、确股到户”,实际上就是权利层面上的一种明晰化,但在实际的经营层面上则依旧是要保持统一和合作。所以,集体经营性资产产权制度改革其目的就是想做到“统分结合”——权利层面上的“分”,经营层面上的“统”——以“统分结合”来盘活农村集体资产。

  2、集体经营性资产,怎么分?

  既然农村集体产权制度改革的目标是要在赋予集体经济组织成员完整权能基础上,做强做大集体经济,那么,集体经济组织成员身份的确认就是非常关键的了。

  以前,集体经济组织成员身份的认定主要看户籍,只要你的户籍在本村或者本村民小组,那你自然就是本村或者本村民小组集体经济组织的成员,原则上就可以分享到一份耕地、宅基地和其他集体福利。

  但《意见》打破了户籍这一单一标准,提出需要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益”。举个例子,老王家通过经商在县城购买了房子,落户到了县城,但因为土地承包30年不变,所以老王家仍旧保有在村里的承包地关系。凭借这一土地承包关系,户籍不在本村的老王家也可以被确认为是农村集体经济组织成员。这点在《意见》第十五条中也有明确规定,“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。

  所以,在此次农村集体产权制度改革中,农村集体经济组织中将会出现一批“不在村成员”。而且,随着经济的发展和国家不断推动农民上楼、进城,这批“不在村成员”的数量将会越来越多。

  从《意见》的措辞来看,在此次改革中,对于股权的设置将会采取按人数平均的标准,也即是类似当年的“分田到户”。但不同的是,“分田到户”之后一段时间内,土地还是按照人口的变动而调整的,而在此次改革中,农村集体经济组织中的股权份额一经认定,将不会再进行调整,而是固定到家庭户,也即是“不增不减”了。

  但那些新增加的农村居民的权益怎么办?很简单,不在集体一级范围内行政调整,而是在各家各户的范围内自行调整。这点在《意见》第十条中已经是明文指出,“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份”。这实际上就是集体资产股份的家庭内继承。集体资产股份继承这点在第十一条中也是明确提出——除享有占有、收益的权利,《意见》还准备试点赋予农民对集体资产股份的“有偿退出及抵押、担保、继承权”。

  3、大多数乡村都能从改革中受益吗?

  在《意见》中首次提出且具重大意义的一个点就是“明确农村集体经济组织市场主体地位”,“赋予农村集体经济组织法人资格”。这实际上就是要将农村集体经济组织打造成为一家特殊的股份公司。这家特殊的股份公司,“是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社”,且可以在地方政府主管部门登记注册。

  农村集体经济组织被期望发挥“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用”(第十二条)。但虑到中国农村的现状,三白君认为全国大部分农村的集体经济组织最终不会如《意见》所期望的那样发挥作用;能发挥这样作用的,将主要是那些“城中村、城郊村、经济发达村”。

  事实上,对于全国大部分农村地区来说,除了土地、林地、草地、“四荒”地、水面外,基本上不再有其他集体资产,而真正拥有巨额集体资产的恰恰是那些“城中村、城郊村、经济发达村”。和农民获得承包地一样,对于农村集体资产,农村集体经济组织既可以自行经营,也可以将这种经营权对外流转。

  可以预见的是,城中村、城郊村、经济发达村的农村集体资产将会由本村的集体经济组织自行经营。由于它们的地理位置优势和先发的产业优势,这样的自行经营基本上是不会出现很大问题的。但对于大部分不发达或者欠发达农村地区而言,它们的集体资产很大程度上将会采取经营权对外流转的方式来盘活(《意见》第十五条要求建立“产权流转交易市场”)。因为对这些农村来说,将它们拥有的集体资产(主要是资源性资产)进行自行经营的风险和压力着实是太大了。

  三白君在农村调查的时候,碰到了不少这样的农村干部。他们确实是想利用本村的集体资产来发展地方经济、增加村民收入,但要把集体经济做起来并不容易,何谈做强。所以好多农村干部都是有心无力。这样的情况下,许多农村采取的办法就是索性把掌握的集体资产出租出去,这样还能增加点集体的收入,弄得好年底还可以分个红。而许多农民事实上也只是关心能够在年底分红,至于集体资产采取何种方式管理和运营,他们是不在乎的。在当下“资本下乡”的态势下,这些集体资产基本上将是流转给各类下乡资本或者村干部、农村能人组织的“假冒合作社”。

  所以,在这个意义上,除城中村、城郊村和经济发达村之外的大部分农村地区的农村集体经济组织,更多的是扮演一个帮助攫取农村集体资源的中介角色。有了这个中介,下乡资本和各类能人想要承租农村的集体资产就不必再花费大力气进行一家一户的商谈,而只需要和农村集体经济组织商谈决定即可。

  4、改革可能会有什么后果?

  农村集体产权制度改革的出发点是好的,但其可能产生以下两个意料外的后果。

  第一个是村庄内部差距扩大化。前文提到,在此次改革之初,集体资产的股份将是按人口数量平分的,但在此之后股份则是固定在家庭户内部而不再进行变动。可以预见的是,在排除其他因素影响的情况下,数年之后,由于各家庭户人口数量的变动,在各家庭户之间股份的分配就将产生极大的差异。可能出现的情况是,一个人占有的集体资产股份数额将比另一个5口之家所占有的份额还多。

  除人口因素之外,社会经济因素的影响将更大。《意见》规定,“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者本集体赎回”。这一考虑虽然可以防止“外部资本侵占”集体资产(第四条),但却阻止不了“内部少数人控制”。

  事实上,由于本集体经济组织范围内退出权的存在,内部少数人控制的现象将是不可避免的。《意见》的出发点应该是让那些已经进城落户的人员或者家庭户自愿放弃集体资产股份,但现实情况可能恰恰相反。这部分进城落户的人员或者家庭户恰恰是最不愿意放弃集体资产股份的,因为他们原本就不依靠集体资产的股份来过活,这部分股份对他们来说,就是一份社会福利,何必放弃呢?

  而真正会放弃自己所占有的集体资产股份的,将是那些村庄中的中下阶层家庭户。在需要用钱的情况下,比如家庭成员大病、子女结婚、子女教育、子女进城购房,这些中下层家庭户很有可能就会有偿退出他们手头的集体资产股份。而这部分退出的股份很有可能就为村庄的村干部和富户所购买。

  最终,农村集体经营性资产的股份合作制改革很有可能就像当年乡镇集体企业的“改制”那样,全部集中到某些个人手上去了。如此,原本属于集体经济组织成员集体所有的集体资产就被“合法”地转移到村庄精英手中,令村庄内部差距扩大化。

  第二个是由于集体经济组织“不在村成员”的存在(而且其数量将越来越大),城乡差距将会不减反增。“不在村成员”已经是“离开土地”、“离开村庄”的人了,但现在由于政策的确认,这部分“不在村的人”将依旧有资格从其原生的村集体中获取一部分资源。

  在这样的情况下,集体资产所创造出来的利益并没有被留在村庄内部,集体资源也并没有只服务于本集体,而是以一种“合法”的方式被吸纳到城市里去,成为那部分“不在村成员”的“社会福利”。

  可以预见的是,伴随着这部分“不在村成员”数量越来越大,更多的农村集体资源将被吸纳进入城市,令城乡差距进一步扩大。

 

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