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贺雪峰:农村精英与中国乡村治理——评田原史起著《日本视野中的中国农村精英: 关系、团结、三农政治》

2022-03-04 17:30:25  来源: 新乡土   作者:贺雪峰
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  摘要:田原史起先生所著《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》,以对农村精英的关注为主线,深入系统研究了不同时期和不同区域中国村庄社会资本、经济发展水平与乡村治理的关系。所提问题重大,精辟之论叠出。其关于公、共、私,原子化、关系、团结,正式精英与非正式精英,发展与制约,中央、地方、农民等几对关系的讨论,对深化中国农村政治研究尤有启发,无疑将进一步丰富中国农村研究,益于中国三农问题的解决。

  关键词:田原史起 《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》 农村精英 乡村治理

  2004年8月,笔者应邀到日本访问,与田原先生有过第一次深入交流, 得知田原先生长期研究中国村庄,尤其是到中国农村做过多年田野调查, 甚感投缘,此后一直保持通信联系,中间有多次见面交流。前不久,田原先生到武汉,顺道到笔者所在华中科技大学中国乡村治理研究中心访问。现在,田原先生在多年田野调查基础上撰写的研究论文《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》,即将由山东人民出版社出版。读田原先生之著作,对笔者进一步观察和研究中国农村政治有颇多启示。

  田原对几类关系的讨论对深化中国农村政治研究的启发

  《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》以对农村精英的关注为主线,深入系统研究了不同时期和不同区域中国村庄社会资本、经济发展水平与乡村治理的关系。在笔者看来,田原先生的研究,资料翔实,所提问题重大,精辟之论叠出,对笔者颇多启发。

  具体来讲,笔者认为,田原先生关于以下几对关系的讨论,对深化中国农村政治研究尤为重要:

  公、共、私。讨论中国农村精英,首先要确定其活动环境。田原十分 敏锐地发现,在中国农村同时有三个为地方治理提供资源的领域,即“公”、“共”和“私”的领域,三者代表不同的资源供给原则 :“公”代表着政府的 “再分配原则”,“共”是社区的“互惠原则”,“私”是市场的“交换原则”。

  从国际比较角度来看,中国农村基层治理中, “共”的作用很大,田原甚至认为,“在国际比较上,‘共’是中国基层治理的最大资源”,而农村精英历来是“共”的主要承担者。

  田原先生将“共”独立出来,重点讨论中国基层治理中精英在“共”的领域以“共” 的原则来为农村提供公共产品的机制。这一 研究有助于把握中国长期以来基层治理的基 本逻辑,这一逻辑在当前中国仍发挥重要作 用。前不久,笔者到成都农村调查,成都市 每年为每个村庄提供 20 ~ 30 万元用于公共服务建设的资金,具体如何用这笔钱,政府 不作规定,而由村民代表会议讨论决定,但 不能将这笔钱分掉、还债,而只能用于具体 公共服务项目建设上。这样,成都市就通过 “共”的领域,将自上而下的转移支付与农民自下而上的需求偏好结合了起来。这种在村 庄层面将自上而下转移资源和自下而上表达 公共品需求偏好结合起来的民主形式,笔者称之为“分配型民主”,即农民利用村民自治 制度成果来分享自上而下的转移资源。在分 配型民主以外,还有一种民主的形式,笔者称为“动员型民主”,即由村民通过民主来讨 论如何分担公共品建设责任 :出资或出劳的责任。当社区内“共”的原则开始消退,村庄越来越原子化时,离开对“公”的借重“,共”就很难通过民主来动员资源建设社区公共品 了。这就是为什么取消农业税后,中国大部 分地区很难再通过诸如“一事一议”的民主 办法来筹集公共事业建设经费的原因。

  原子化、关系、团结。上面讲到原子化,正是笔者对当前中国中部农村的一种描述。“原子化”是指村民之间缺少有机联系,公益事业很难办成,“共”的领域仅仅是靠私人关系在起作用。

  田原先生在“原子化”的基础上讨论了“关系”和“团结”两种村庄社会结构形式,也是两种社会资本的形式。“关系”最经典的模型是费孝通先生提出的“差序格局”。村庄精英通过关系到外面动员资源进行村庄治理,“关系资本”构成了田原先生所讲“外交”型村庄公共建设的基础。“团结”则是村庄内部仍然具有密切联系、具有共同荣誉的社区类型。田原试图以“过程— 事件”分析为基础,同时关注中国基层治理中的“关系”资本和“团结”资本,从而理解中国基层治理中农村精英往往集外交官、经营者和动员领袖于一身的复杂微妙之处。

  实际上,作为一个巨型的、有悠久历史的国家,中国不同区域差异极大,不仅存在田原所重点讨论过的经济发展水平上的东中西部差异,而且存在社会结构上的南中北差异。从村庄社会结构上看,中国农村的南中北差异极大。华南地区村庄多是聚族而居,村庄结构与血缘结构合二为一,是典型的“团结型村庄”;华北地区村庄内往往有众多以血缘为基础的分裂结构,我们称之为“分裂型村庄”;而以长江流域为典型的中部农村,因其村庄历史不长,村庄成员流动性强,村庄边界相对开放,村庄内往往缺少强有力的在治理中起作用的结构性力量,我们称之为“原子化村庄”。不仅从东中西部对中国农村进行区域研究,而且注意从南中北方对中国进行区域研究,可以丰富田原先生关于“原子化、关系、团结”的三种村庄结构及其治理模式的理解。

  正式精英与非正式精英。田原将“在农村较有影响力、威信较高,可超乎私人利益,为公共利益、共同目标发挥带动能力的个人或是在必要时能发挥这种潜在力‘个人’称作农村精英”。依据权力是否主要来自“公”,而将农村精英区分为正式精英和非正式精英,正式精英相当于基层干部,非正式精英则范围广泛。笔者过去的研究中,将正式精英和非正式精英分别称作体制精英和非体制精英,划分依据与田原相似。

  田原在讨论正式精英时,利用自己田野观察所得资料证明,村级正式精英频繁更替,对村庄发展的负面影响甚大,一是发展思路会“断绝”,二是村庄发展的关系资本会受到损害。田原得出这个结果主要来自对东部经济发达地区的观察。在广大的中西部地区,因为缺少经济资源,正式精英频繁更替导致的后果,主要不是村庄发展思路和关系资本受到影响,而是村干部不负责任。且因为村干部频繁更替,村庄内曾当过村干部的人很多,村庄很容易陷入精英冲突之中。田原讨论了由简单村庄到复杂村庄的两种机制,一是“分节”,二是“分化”,总体来讲,在东部地区和城市郊区,分化机制起更大作用,而在中西部地区,农村复杂化主要靠分节机制。前面讨论南中北地区,在华南和华北,分节机制都起作用。

  在复杂村庄,非正式精英越多越活跃, 正式精英进行决策就越是受到限制。若正式精英可以与活跃的非正式精英结成联盟,村庄动员能力就会很强,一旦村庄正式精英与非正式精英形成对抗,或正式精英群体中, 因为每个人背后非正式精英支持者不同,造成正式精英的分裂,村庄就会形成派系斗争。华南农村多前者,华北农村多后者。

  发展与制约。田原在书中讨论了国家对农村精英的心态,一方面,因为中国历来存在一个庞大的“共”的领域,离开农村精英,“共”的治理就难以展开,为了充分发挥“共”的作用,国家就要相信农村精英, 调动农村精英的积极性,让他们为农村发展作贡献。另一方面,农村精英很复杂,且与“私”有着千丝万缕的联系,农村精英不仅可能会谋私,而且可能与农民共谋形成“土围子”,为此,国家对农村精英采取了警戒和制约的态度,其中最为典型的是中国信访制度以及田原所讲作为“制约农村精英的政治”的村民自治。

  田原关于“制约农村精英的政治”的讨论十分精彩。一方面,只有充分调动村干部积极性,给他以一定权力,村干部才可能搞好村庄建设,为农民提供基本公共品;另一方面,村干部往往可能借此谋私,从而加重农民负担,引起农民不满。新世纪中国进行税费改革的一个重要目的就是试图解决此一问题,结果,取消农业税后,村干部所有向农民收钱的渠道都被“封锁”,村干部不再有为农民办事的任何能力。

  中央、地方、农民。田原关于征地过程中中央、地方和农民三层互动的讨论也很值得注意。他准确地看到,在征地事件中, 除国家和农民两个角色以外,还有一个极其关键的角色是地方政府。在征地事件中,农民所抗议的基本上都是地方政府,他们最习惯的抗议渠道是到更上一级政府(包括中央政府)上访。当前中国农村矛盾最多冲突最大的领域是征地,这与中国正处于快速城市化阶段有关。有趣的是,征地冲突的主体一直是地方政府和农民,没有中央政府作为征地主体参与到与农民的冲突之中,甚至省级政府也极少会参与进去。反过来,当地方政府与失地农民发生了持续性的冲突时,总是中央政府出面调控。从这个意义上讲,当前农村征地引发冲突并没有降低中央政府的政治权威。

  从最基层情况来看,征地是有补偿的, 相对于农业收入,征地补偿往往显得数额巨大, 因此,在征地过程中,村干部往往站在地方政府一边,以期从中获得利益,而村干部的谋利行为很容易引起村民愤怒。所以,在大多数征地冲突事件中,冲突双方竟是村干部和农民, 是农民到地方政府那里上访要求政府查处村干部谋私行为。村干部在征地时是站在地方政府一边的,地方政府无论如何也不好查处, 而倾向敷衍村民。若没有新的偶发性事件加剧冲突,地方政府的敷衍是有效的。

  尤其可贵的是,田原通过征地来研究中国中央、地方和农民三者之间关系时发现, 征地所可能造成的粮食安全保障风险、失地农民风险不足为虑,真正重大的风险是地方主义的风险。就改革开放以来尤其是 1990 年代以来中国地方政府在土地制度安排上与中央的复杂(博弈)关系而言,我们应该说,田原先生对中国农村问题的把握已经很到位了。

  基于田原研究基础上的思考

  中国历史悠久,地域广大,田原先生从中国农村精英入手,在大量田野调查基础上对中国农村政治进行了全面深入研究,其学术精神让人感佩。下面笔者想在田原研究的基础上再多讲几句。

  如前所说,从区域上看,中国农村可以依经济发达程度,分为沿海的东部发达地区和广大中西部地区。东部地区经济发达,农业比重比较低,村庄有一定工商业基础,农民主要从事第二、三产业,往往因为办有工商业而有大量外地农民来此务工经商。村庄办有工商业就能够享受到土地非农使用所产生的土地增值收益,村集体也因此有一定资源。而中西部地区大多仍以传统农业为主, 农村年轻人大量外出务工,留在村庄的大多为从事传统农业生产的老人妇女。村集体经济十分薄弱,村干部仍然有一定非农就业能力(如开商店、承包工厂、当包工头、跑运输)或搞规模农业经营,否则,仅工资收入,村干部无法养家糊口。在人财物资源流出,集体资源薄弱的农村地区,村庄政治最大的功能不是发展,而是为农民提供基本的生产生活秩序。而对于集体资源丰富的沿海发达地区,在“富人治村”变得不可逆的背景下,最重要的村庄政治是在村庄精英和村民之间建立相对平衡的关系,因为村庄精英可能凭借其掌握的优势资源脱离村民,造成新的农民政治无力感。

  而从南中北的差异来看,华南农村因为聚族而居,村庄大多数为团结村庄,村民比较有能力解决公共事务,举办公益事业。若有自上而下的资源进到村庄,南方农村就可能调动起村庄力量来有效接应资源和有效使用资源。华北农村因为村庄内存在多个分裂集团,容易发生不同村民集团之间的激烈冲突。如果有自上而下的资源进村,村庄如何及能否分好资源,尚待观察。

  以长江流域为主的中国中部农村地区, 因为村庄中几乎不存在影响村庄政治的公共性的血缘集团,而使村庄治理处在散漫状态。村庄政治中,很少有强有力的反对者, 也很少有强有力的支持者。村干部本身的品质、是否有外来资源及如何使用外来资源的规则,对村庄治理状况就极为重要。

  取消农业税之前,国家要向农民收取农业税,农民还要承担集体的“三提五统” 经费,此外,农业共同生产费也往往要搭在强制性的税费中,由村干部一并收取。因为缴纳农业税是法定义务,地方政府可以采用强制措施来向农民收取。所以,到了1990年代,一方面,在全国农村普遍出现了向农民强制收税的情况;另一方面,因为可以强制收税,地方政府乘机搭车收取“三提五统”,进行各种集资,收取共同生产费。

  在团结的南方农村,村干部一般会站在农民一边,对上级的强制抱有消极态度,地方政府因为缺少村干部的协助,而较难向农民收取过多过重的负担。在华北农村,村庄内存在多个派系,一派上台协助地方政府收税时,另外一派或多派的精英(非正式精英)就会上访。这样,华北农村为农民负担上访的事件最多,正因为上访,华北农民负担不重。中部原子化农村,村庄内没有任何有力的制约力量,地方政府为了完成税费任务,建设更好的政绩工程,往往会利诱村干部协助地方政府加重农民负担。受到利益诱惑,中部地区村干部有极强的协税积极性。一旦农民不愿缴纳税费,那些敢于撕破脸皮的村庄“狠人”就替代现任村干部,成为杜赞奇所说掠夺性经纪。结果,中部地区农民负担最重,三农问题难解。

  取消农业税就是为了解决三农问题。在取消农业税的同时,也取消了其他各项向农民的收费。由此造成农村基础设施和公共服务的衰退,农民生产生活的基本秩序难以维系,国家因此不断加大向农村转移支付的力度。

  在取消农业税的前几年,因为对基层干部不放心,国家向农村转移资源,要么直接发到农户(比如粮补),要么由“条条”(部办委局)通过项目来为农村提供基础设施和基本服务。乡村两级则几乎完全被抛弃了,在乡村治理中发挥不了作用。但是,离开乡村两级,这种“资源转移”就往往变成地方政府的政绩工程,而与农民需求无关。支付给农民的转移支付并不能增加农民收入,农民也绝对不可能将发给自己的钱又集中起来办公共事业。

  成都市通过给每个村20~30万元的公共事业建设经费,要求村庄通过民主程序来用好这笔资源。从笔者调查情况来看,效果良好。自上而下的资源如何与自下而上的农民公共品需求偏好在村庄层面对接,实在是当前中国农村政治的第一要务,而这一领域正是中国农村精英施展抱负的场所。田原先生对中国农村精英的诸多精辟研究,无疑将进一步丰富中国农村研究,并将有益于中国三农问题的解决。

  (田原史起著《日本视野中的中国农村精英:关系、团结、三农政治》,山东人民出版社出版)

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