当前位置:  > 文章中心 > 纵论天下 > 学者观点

孙锡良评莆田案:建议出台《乡村综合治理与规划法》

2021-10-18 10:02:35  来源: 红歌会网   作者:孙锡良
点击:    评论: (查看)

  福建莆田某村乡邻之间因宅基地矛盾引发命案,造成两死三伤,结果令人痛惜。

  全社会在谴责犯罪行为的同时,应该认真反思案件的发展过程,惨痛结果不是一天酿成,既有当事双方自身的责任,又有村委、地方政府和司法机关缺位的责任。

  村委、镇政府和司法机关为何都缺位?我看也不能全怪他们,乡村治理的困难,很大程度上与法律法规的不完善紧密相关,在很多情况下,他们不只是没有执法权和干预权,甚至很难拿出令村民信服的法律条文。

  中国农民仍占四成比例以上,大量城市居民虽然不在农村,但因在农村仍保留有宅基地,因而也与农村密切相关,估计接近有十亿人与农村相关。这么大群体间的关系,竟没有一部全国性成文法进行规范治理,还是靠其它法律的部分条款附带适用,少数地方立法机关出台的乡村治理法规整体上表现为软规范,刚性执行力不足。绝大部分省市,治理农村仍然靠所谓的乡规民俗、历史惯例和村民公约等非法律模式。

  农村要实现真正意义上的振兴和繁荣,要实现全民素质均衡意义上的和谐宜居,就必须有配套性综合法律作为保障。福建莆田命案并不是个案,是典型性案例,只不过,因其死伤较多引起的反响不同。农村矛盾非常复杂,决不是电视节目中表现的那样田园般美好。

  农村治理和发展,既要靠政策,也要靠法律,希望那些有发言权的精英不要总是抱着“办公室思维”想象农村改革,个别精英一辈子没在农村呆过一天,竟然也是农村政策的制定者,这是严重脱离人民群众的。

  福建莆田案中,邻居约束显然非法律授与,但事实上又超过了村委和地方政府,属于“武力权”高于法治权的表现。这种现象在农村并不少见,主要有以下几类强势农民:房族人数比较多的那部分人;兄弟多的家庭;拳头硬、力气大、不怕死的那部分人;有人在外面当官(不管大官小官)的家庭;发了财的家庭;有复杂社会关系的那部分人。农村的封建治理模式回头是农村乱象的一大重要根源。

  本人建议,全国人大在适当时候出台具有全国约束力的《乡村综合治理与规划法》,主要从以下几个大的方面去进行考虑(粗略稿):

  1,城市有规划,农村也必须有规划。这个“规划”不能只靠政策规划,必须是法律规划。村庄大小,村庄布局,村庄改造,村舍建设样式和楼层层数,村舍大小,等,都必须是刚性的,而不是现在的散、乱、杂。未来的村庄模式应该是可预见的,应该是与城市生活水准对接的,而不是无限自由。比如说,有些村民之间有矛盾,为了恶心邻居,故意在自己宅基上单独建个茅厕正对着邻家大门,没有法律可以约束,就只能看谁的拳头硬了。宅基地使用权是个人的,但如何使用并非完全由个人决定,它必须服从村庄建设规划。所有超规划建设面积应该与城市商品房税收法律法规进行等同对接。

  2,农村公共水利设施管理。公共排灌设施管理与使用,公共水渠维护。在集体时代,这些问题都不是问题,农闲时节,集体会组织维护与管理,使用过程也是集体使用,不存在个人之间的矛盾。单干时代,公共意识没有了,使用时间和使用量各不相同,因此导致的矛盾纠纷也日益增多,需要用法律进行规范。

  3,农村公共道路管理与建设。目前的大部分村村通公路都相对较窄,而农村的车辆又逐渐增多起来,道路使用矛盾也日益显现。村内道路乱停乱放现象较多,但它又不适用当前的道路安全法规。更主要的是,村内公共道路时常有被村民蚕食和侵占的现象,路越来越窄,甚至变成无头路。

  4,村舍间的公共过道或巷子建设与使用规范。尽管有《民法典》部分条款进行规范,但因法典中的条款不清晰,并且更倾向于约定俗成和历史惯例,在执行过程中很难把握,对村民失去刚性约束力,公共巷子被占用或被破坏的情形非常普遍,邻里之间的矛盾纠纷很多都源于此,需要有更清晰的法律条文进行规范。邻里之间的建筑和共用地关系,不能靠个人自觉性约束,必须靠法律约束,相互之间不能有凌驾于对方之上的权利。

  5,农村公共水塘、河流使用和维护管理。农村的公共水塘包含两部分,一是村庄周围的水塘,二是田野间的水塘。大部分农村不再依赖村庄周围的水塘生活,但它仍具有蓄水配套功能,仍具有少量的养殖功能,随着生活水平的提高,它还具有一定的风景配置功能,城市里需要湖水调节,农村也需要。田野间的水塘具有“雨季蓄水、夏季抗旱”的作用,必须定期清淤和保护。集体时代,基本上是每年清理一次,分田单干后,几乎处于无人管理状态,蓄水能力大大减弱,农村的小河也是这一状态,导致农村“下几天就雨就涝,睛几天就旱”的被动局面。有了治理法律,政府政策上就必须有配套资金,像城市治理一样设专项拨款。

  6,农村公共财产的管理与使用。部分农村有公共企业,大部分没有,很多农村有村委会综合办公楼,有小学(在用或闲置的情形都有),有公共林地,有公共矿沙资源,有公共礼堂,有公共健身设施,等等。目前,占用公共财产和公共收益的情形还有不少,个别人或少数人成为最大受益者。

  7,村委会监督权和干预权的设立。农村治理之所以难,并不完全是村干部失职,难就难在村干部和村委会没有真正的执法权,甚至连合适的监督权和干预权都没有,他们不敢在违法行为开始点进行介入中止,一旦违法事实完成,再依赖上级政府干预和司法介入,难度就非常大。新的法律,应当明确村委会在乡村治理过程中依法主动及时监督、干预和逐级汇报的权限和责任,甚至赋予部分协助执法的权限,当村委会失职不敢或不愿意介入违法行为时,也应该有相应的对放任不管的处分规定。

  8,村民及村民代表在乡村治理过程中的权利和责任。目前,很多地方制定的乡村治理地方法规中,都没有细化的权利规定,甚至把“乡贤的看法”引入到乡村治理条例中,这是很不合适的,二十一世纪了,社会主义国家还依赖乡贤来管理农村,这如何谈依法治国?政府每年给农村投放了大量项目资金,以后可能会更多,虽然一直都有“村务公开”的要求,但实际执行并不到位,村民和村民代表的明确监督权未能体现,在乡村治理的法律法规中,必须有非常具体的数量化、时点性和透明性的权利表达。在维护乡村治理法律法规过程中,也要明确他们配合村委会依法行政的权利。

  9,农村婚嫁喜事与殡葬管理应该有与社会制度相适应的法律新规。农村适龄男女青年在婚嫁上出现的严重社会问题,不完全是社会风俗的问题,也包含乡村治理缺少法律约束的问题,我们讲婚姻自由,指的是男女双方选择婚姻的自由权,而不是任由公民借助婚嫁制造社会矛盾,畸形彩礼,大操大办,巧立名目。恶俗,恶习,伤风败俗,铺张浪费,骗礼骗婚,等等,都要纳入到乡村治理法律中。殡葬,个人建议,农村也要在全国推行公墓制度,当前,农村看起来是火葬,但火化之后还是土葬,还是会占用大量山地或耕地,是时候改革了。很多人观念改不过来,以为只有土葬才是尊重先人,才能保证长期祭祀先人。其实错了,三代之后,几人记得为更早的祖先扫墓?社会变革快,土地使用变化快,人的流动性变化也快,越是散放的墓地,越不利于后人祭祀,越集中在公墓,越是利于后人祭扫。

  10,农村宅基地管理应该在新法中有突破性思维。我们一直强调,农村宅基地所有权属于村集体,使用权属于村民或其子孙。但在乡村治理过程中,尤其是人员流动较快的今天,两权分置已经成为农村治理障碍,应该设置可行的转移、买卖和退出条款。转移和买卖,只能是转卖给户口在本村的并且有合法买卖权的村民,比如,部分农民,家里男孩子多,家里宅基地不足,又不能占用耕地,只能从转卖中获得。转卖,不能发生在城乡户口之间。退出,可包含有偿和无偿两种。有部分村民,早已经移居城市,且无意保留宅基地,可动员其无偿退出,或者设立无人居住期满无偿退出条款,比如,原户主过世,超过二十年或三十年,无办理房屋继承转让手续且无人居住,法律授权村集体收回宅基地并转为公共休闲用地。有偿退出,是指房屋所有者邻居愿意给退出者一定的补偿,以获得更大的房前屋后空间,但获得的这部分空间不能再用于建设新的住宅或其它固定设施,仅仅用于增加空旷的生活空间。(注:农村整体拆迁征收有专门法规,不应在本法适用之列,本法重心在正常运转的农村治理和规划。)

  11,《农村综合治理与规划法》应与其它法律法规做好衔接。在其它法律法规中含有农村治理的软约束规定,应当重新调整或服从于《农村综合治理与规划法》,各省市制定的地方条例应该服从于全国性的《农村综合治理与规划法》。该法条款,必须保证村委会、基层政府和司法机关对在农村发生的大小事项、大小矛盾和大小违法事件都能做到有法可依,极大地减少法律空白给他们带来的治理困难。

  肯定还有很多未考虑周到之处,希望朋友们能补充完善建议内容。

  如果能够按照以上十多个方面设立法律章节,再对每章进行条款细化(农村治理要尽可能繁列),保证每一章每一条都是可执行的与具体事对应的条款,切忌泛泛而谈。一部好法,在保证振兴农村的同时,还能保证村民法律意识和文明意识同步提高。乡村治理与规划,只有进入法治轨道,才能长治久安,才能和谐繁荣。涉及到几亿甚至十来亿人的乡村,没有一部完整的综治法律,是不合理的,应该尽快完善并实施。

  附言:

  1,最近,本人发邮件量很大,可能有部分朋友的邮箱未注意到而漏发,部分可能重复发送,如果有未收到的朋友,再给一次邮箱,我再补发,请原谅!

  2,有人问及电价市场化问题。评:电价短期很难真正市场化,仍然属于特殊时期货币泛滥的临时反映,包括国际和国内两个方面的货币问题。从长期看,中国政府对电价的管控还是比较到位的,我个人表示认可。至于缺电问题,那是另一个大问题,一两句话说不清。

  写于2021年10月16日星期六

  【文/孙锡良,红歌会网专栏学者,大学副教授。本文原载孙锡良新公众号“孙锡良A”】

官方微信

「 支持红色网站!」

红歌会网 SZHGH.COM

感谢您的支持与鼓励!
您的打赏将用于红歌会网日常运行与维护。
帮助我们办好网站,宣传红色文化。
传播正能量,促进公平正义!

相关文章