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吕德文:警惕!村级债务反弹风险

2021-05-09 10:29:25  来源: 社会科学报社   作者:吕德文
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  最近一些年来,各地在开展脱贫攻坚和乡村振兴工作中,不同程度地出现了村级债务反弹风险。根据武汉大学中国乡村治理研究中心关于16村村级债务情况调研,村级债务分布范围极广,无论是东部发达地区,还是中西部的欠发达地区,都有村级债务。

  示范任务越多,村级债务越多

  新型村级债务可称作是“发展型债务”或“政策型债务”。村级债务成因都与村庄建设或基础设施配套有关,且这些建设项目都是政策硬性要求的。具体而言,有些地方的新型村级债务的形成,并不都是为了维持村庄的基本秩序,如税费征收、村干部工资发放、村民共同生产等必要开支,而是为了完成上级下达的村庄发展任务,如美丽乡村建设、旅游开发、人居环境整治等。

  从调研的16个村的情况看,这些村庄在历史上都是“好村”,现在反而成了“差村”。其原因是,它们都承担了地方党委政府的示范任务。有些村庄只承担单个项目(如土地整治、农家乐)的示范任务,有些村庄承担综合性示范任务(如美丽乡村建设、人均环境治理)。一般而言,示范任务越多,示范等级越高,村级债务就越多。比如,湖北桃村在2012年被地方党委政府列为美丽乡村建设示范点,总投入7000多万,获得了全国文明村镇、全国乡村旅游重点村等荣誉称号,但也留下了3000多万的村级债务。福建军村2018年被列为县乡村振兴示范村,示范时间不长,示范等级也不高,却已经欠债100多万。(出自武汉大学中国乡村治理研究中心关于16村村级债务情况调研)

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  值得注意的是,新型债务往往都是不切实际的政策造成的。调查发现,地方政府在示范工作中,普遍采取“钓鱼”战术,试图用少量的政府项目吸引社会和村集体投资。但实际情况是,政府反而是被社会资本“钓鱼”的对象,政府为了避免示范烂尾,被迫把有限的政府资金投入到示范村中去。而一旦成为示范村,村集体在项目协调、迎检、接待等方面的配套支出也就越多。福建军村有一笔30万元的村级债务,是2018年河堤建设的过程中产生的。河堤的产权单位是镇政府,项目实施时镇政府也承诺这笔债务由政府承担,但2020年镇领导却要求村集体承担这笔债务。从我们的调查情况看,几乎每个示范村都有较大的接待任务,办公经费要比普通村庄多出10万/年以上。示范任务较多的村庄,还需要聘用专门工作人员帮助村干部开展工作。

  迫切需要卸下示范村的包袱

  新型村级债务给乡村振兴工作提出了两个预警。一是,乡村振兴要避免“政府在干、农民在看”的现象。最近几年,尽管政府在村庄投入了大量资金,客观上也办成了一些好事。但在项目实施过程中,农民并未参与其中,而是成了看客,其获得感并不强。甚至在一些村的案例中,均不同程度地出现了在示范项目的实施过程中,少数村民索要不合理补偿,村干部贪污受贿的情况。二是乡村振兴要避免“好心办坏事”。一些村庄的村级债务是在脱贫攻坚过程中“好心办坏事”形成的。比如,2019年湖北利村的村民集体抵制缴纳共同生产费,其直接原因是已经脱贫摘帽的贫困户仍然在继续享受优惠政策,这让绝大多数非贫困户感到不公。2020年军村增加了10万元的村级债务,原因是该年第一期的小额扶贫贷款已经到期,而已经脱贫摘帽的贫困户拒绝还贷,地方政府逼迫村集体垫资还贷。

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  2004年农村税费改革过程中,很多地方对村级债务采取了锁定并逐年化解的政策。经过多年的努力,村级债务规模得到了有效控制。但是,新型村级债务却以惊人的速度在增长,抑制新型村级债务反弹,已经是迫在眉睫的任务。

  具体而言,一是要严格控制产业发展项目。产业发展具有较大的市场风险,出现村级债务的可能性极大。16个村中涉及到的乡村旅游等产业发展项目,就没有一个是成功的。一些扶贫产业,也主要是依靠对口扶贫单位通过“消费扶贫”等方式维持,并无真正的市场竞争力。

  二是要完善“村财乡(镇)管”制度。这一制度在抑制村集体擅自举债发展、防止村干部腐败等方面,起到了积极作用。但这一制度,也导致村集体经济成为了乡镇政府的第二财政,方便政府举债发展。16个村的新型债务,无不是在这一制度背景下,因地方政府“逼迫”形成的。

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  三是改善乡村建设方式。乡村建设要以普惠性投入为主,尽量减少通过统筹资金、举办政绩工程的方式打造示范点。16个村的案例表明,示范村几乎都是“金玉其外、败絮其中”,村干部和群众苦不堪言。不少村干部向调查者直言,非常后悔成为示范村,迫切需要卸下示范村的包袱。

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