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贺雪峰:城镇老旧小区改造的问题

2020-11-24 11:51:56  来源: 新乡土   作者:贺雪峰
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  ——《十四五规划建议》学习体会之八

  近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”,重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。第八篇讨论“城市老旧小区改造”。

  《建议》第三十一条:“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。以下讨论城镇老旧小区改造的问题。

  城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造(以下称“三项改造”),一直是全国大中城市进行城市建设提档升级的重点工作。这些改造不仅极大地提高了城市品质,改善了市民居住质量,而且实际上也改造出一大批坐地升值的百万千万富翁:城中村村民或老旧小区居民借改造获得了数百万元的补偿。这样来看,三项改造就是有百利而无一弊的好事。这显然是不可能的。

  那么,三项改造的问题在哪里呢?

  我们先来看一个悖论现象:媒体报道,西安要在城市中心挖一个湖,然后湖边商住楼盘就变成了湖景房,湖景房大幅升值,就创造出大量价值。虽然挖湖要拆迁,要花钱,湖景房升值却可能补足挖湖花费还有余。也就是说,挖湖不仅没有损失财富,反而创造了新的财富。

  同样也是媒体报道,武汉通过填湖来增加城市建设用地供给。城市寸土寸金,武汉填湖增加了建设用地,当然也就增加了武汉市财富总量。

  问题在于,为何挖湖和填湖这样两种相反的行为都可以创造社会财富。

  问题出在站位上。站在开发商角度,挖湖填湖都可以创造出财富来。西安挖湖拆迁占地的花费,可以通过湖景房升值来补偿。武汉填湖可以通过土地上建房出售来赚钱。问题是,站在市长层面,挖湖填湖都要成本,虽然可以通过湖景房升值和填湖建房出售来补偿成本以外仍然有余,湖景房升值却没有改变全市财富总量,建房出售则占有了全市有限的房市需求。从开发商层面看财务平衡的事情甚至赚钱的事情,从市长层面看却可能完全不一定。从国家层面看则可能是纯粹折腾。

  当前全国大中城市正在推进的三项改造,首先要求做到的是财务平衡,即改造一个小区,资金投入与资金收入要能平衡,就算是一个好的项目,就可以开展了。改造小区,在改造的小区上面建设新楼盘,新楼盘大幅度升值,且小区容积率也大幅度上升,所以,小区改造所创造的收益大于改造小区的投入。改造一个小区,提升了城市品质,提高了市民生活质量,造出了无数亿万动迁富人,还不要政府花钱,这种好事大家当然都愿意做。

  问题在于,这种好事还有另外一个叙述的层面,就是三项改造为了实现财务平衡,往往通过提高容积率以及主推商住楼来应对,结果,一个城市主要商住市场都由三项改造项目所占,比如一个城市一年商住需求是200万平方米,而仅三项改造所推出来商住面积就超过200万平方米,从而就会出现严重的商住供给过剩。地方政府为了消化这个过剩,在进行三项改造时倾向利用国开行长期贷款进行现金补偿,并刻意推高当地城市房价。高房价为三项改造实现财务平衡也提供了保证,却进一步大幅度提高了城市化成本。

  糟糕的事情还在于,即使三项改造可以做到财务平衡,三项改造提供了商住供给就挤占了之前正常的商住市场,而之前通过招拍挂获得商住建设用地并开发出来的商住市场,正是地方政府获得土地财政的主要来源。土地财政又是城市基础设施的主要来源。也就是说,三项改造局部财务平衡是以地方政府丧失土地财政为前提的。这个意义上讲,三项改造的投入其实不过是地方政府失去的土地财政收。地方政府没有直接投入财政资金进行三项改造,却因为三项改造而损失了本来应有的土地财政收入。这种左手转右手的事情,市长应当看得清楚。国家也应当看得清楚。

  三项改造造成旧城风貌的丧失,让城市生态的多样性丧失,也让进城农民工失去了一个在城市廉价的栖身场所,从而大幅度推高了城市成本。没有经济持续增长,再高品质的城市也是持续不下去的。

  因此,三项改造应当与城市发展阶段相适应,而不能急于求成。

  2020年11月13日上午

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