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贺雪峰:农村集体经营性建设用地入市的问题

2020-11-20 17:22:05  来源: 新乡土   作者:贺雪峰
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  ——《十四五规划建议》学习体会之四

  近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”,重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。第四篇讨论“农村集体经营性建设用地入市”。

  《建议》第二十七条:“健全城乡统一的建设用地市场,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。

  农村集体经营性建设用地入市,起因是在《土地管理法》出台前,全国农村都存在将农地用于建设目标,这些土地实际上也用于二三产业用途,是农村经营性建设用地。而按后来出台的《土地管理法》,任何单位和个人进行建设,必须使用国有土地,农村经营性建设用地就是不合法的,也就变成一项历史遗留问题。

  农村集体经营性建设用地主要来自上个世纪七十年代以后的乡镇企业建设占地。到上个世纪末,全国绝大多数地区乡镇企业关闭,之前乡镇企业占地很快就恢复为农地了。相对来讲,东部沿海地区因为承接世界制造业转移,而将之前的乡镇企业占地变成了招商引资的集体经营性建设用地,从而在集体土地上建设了大量二三产业,形成了历史遗留问题。如何解决历史遗留问题,是东部沿海发达地区农村一直呼吁集体经营性建设用地入市的主要原因。

  比较有趣的是,很快就有学者以为,如果集体经营性建设用地入市,建立城乡统一的建设用地市场,就可以“显化”农村土地价值,为农民增加收入,并且增强集体经济实力。甚至有人设想,因为中西部农村经营性建设用地数量有限,就应当将农民宅基地算作经营性建设用地,农民退出的宅基地也可以作为集体经营性建设用地入市,在农村三项土地制度改革试点中表述为“打通三项农村土地制度改革”。如果允许农民宅基地入市,中国就可以有大概2亿亩农村建设用地可以入市,即使按每亩100万元来计算,2亿亩就有200万亿元,不仅可以大幅度增加农民收入,而且可以为农民进城提供强大的资金支持。

  这当然是不可能的,因为中国当前土地城市化已近完成,根本就不需要这么多建设用地。

  更重要的是,即使城市建设需要土地,凭什么农民宅基地就可以值钱?农民都是用不便于耕种的荒地坡地建房,耕地租金每亩每年才几百元,按5%利率水平反推耕地价值才几千元,宅基地凭什么就可以值100万元?或建设用地凭什么就可以值几百万元?

  建设用地值钱,是因为在土地上进行二、三产业建设,土地上附着了大量非农使用的增值收益,前提则是土地被城市规划进去,成为城市建设的一部分,只有特定区域的土地才会被规划进入建设,及才具有建设效益。沿海发达地区的农村已经成为沿海城市带的有机组成部分,这些地区农村建设地因此具有很高的价值,也因此有着强烈的入市需求。

  而从全国来讲,因为土地不可以移动,中西部具有土地资源(包括农民宅基地)的农村,即使允许农村集体土地入市,这些可以入市的集体土地上也很难进行建设,因此也就不可能无缘无故地产生出让农民一夜暴富的财富出来。

  有人说,可以通过异地入市的办法来让中西部农民也获得集体建设用地入市的收益。异地入市就是将中西部不具备区位优势的建设用地移植到具备区位优势的城郊地区进行入市建设,从而获得城市巨额土地非农使用收益。问题是具有区位优势的城郊地区凭什么会让中西部地区建设用地来异地入市?这个异地入市就是试图通过建设用地指标来覆盖城郊优势区位。问题是优势区位是有限的,可以异地入市的建设用地指标却是无限的,无限的指标覆盖有限的优势区位,具有优势区位地区的农民当然就会无限压低异地入市指标的价值,一直压低到建设用地复垦为耕地的成本价为止。也就是说,真正放开异地入市,就不过是造就一批具备区位优势的城郊土地食利者而已,而绝对不可能让具备区位优势农村的农民一夜暴富。

  指望通过集体建设用地入市来让农民获得所谓财产性收入,本质上是指望农民通过建设用地入市来吃土地非农使用的租金,也就是“土地食利”。“土地食利”是寄生的,问题是谁来出这个租金?由国家来出?由城市居民来出?无论谁来出,指望通过食利来让八亿多农民致富,都绝对是不可能的。

  当前全国各级地方政府都指望通过农村建设用地入市来筹集乡村振兴的投入资金,就更是没有谱的事情。本质上集体土地入市所获收益是政府土地财政的让度,若地方政府指望通过集体土地入市来筹措乡村振兴资金,却又依然想要有土地财政来建设城市基础设施,这个算盘就注定会落空。

  2020年11月12日上午

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