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老田:名教授周雪光为什么也开始“说瞎话”了

2020-02-17 11:09:30  来源: 红歌会网   作者:老田
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  新冠肺炎的疫情暴起,各路大佬都有表达,令人遗憾的是“装姿势”的人太多了,务实的分析和细致的调查非常少见。最为奇特的是,作为学界知名教授,还是专门研究组织社会学的名家周雪光教授,竟然也完全丢掉起码的学术素养,开始“说瞎话”了。


周雪光教授(资料图)

  老田使用“说瞎话”仅仅具有描述性涵义:瞎话意味着在“零有效信息”和“零有效知识”基础上的各种判断或者言说。不无遗憾的是,原本颇受期待的学界名家周雪光教授,未能就他的专业素养来给出专业的分析。

  一、官场机会主义及其信息扭曲问题

  依据周雪光教授很看重的西蒙“有限理性”说,没有人可以搜集到完备信息同时具有完备知识去下准确判断的,因此,没有人可以绝对地垄断真理或者真相。但是,相对地,总会有人多一些专业方面的素养,能够就也已公开的部分信息,做出一个相对更靠谱的分析,帮助庸众理解和把握这个复杂的社会。

  周雪光的学界大佬地位还是受到追捧的,他的英文文章原本是挂在斯坦福大学的网页上的,被人不辞辛劳翻译成中文到处传播,得到不少人的追捧和重视,其中最为特殊的一种重视是“被微信迅速删除”——这显然是担心其负面影响过大那样一种重视。

  认真阅读周教授的文章,不无遗憾地发现,周教授只是列举了一下“官场机会主义”的种种表现,抱怨了权力过度集中回带来问题,尤其是强调了官场机会主义对于信息传递的扭曲。至于这一次疫情期间官场的表现是怎么样的,周教授既没有提供相关一手信息,也没有结合已有的信息进行具体分析的逻辑过程,用专业术语去包装了一些人云亦云的陈词滥调之后,顺便推介了一下自己的研究及其遭遇到的不公正待遇,就戛然而止了,等于门槛水平的专业分析都没有做,大大低于人们对专家的期待。

  阿克洛夫说过人们往往以耸人听闻的新闻事件为依据,去认识和界定问题,这个没有任何别的原因,各种耸动性的新闻最易于获知,从这样的所见所闻出发得出结论,可以极大地节约“搜集信息的成本”。有一种学术场域中间的机会主义策略,就往往围绕着此种众所周知的信息去展开,目的当然是“最小化信息搜集成本”,同时专业知识的学习或者运用,也是另外一种“研究成本”,故,各种学术机会主义无不以最小化信息搜集成本和新知学习成本来体现。

  在一些对组织社会学陌生的人士看来,周教授对于官场机会主义的描述很有新意,官员自身的行为模式,权力的划分,以及信息的传递诸方面,都是障碍点。周教授也只是重复了一下这些教科书的知识点之后,并没有对本次疫情的具体信息和官场表现做任何学术梳理,就直接给出了他推荐的结论——中国治理结构的失败与过度中央集权有关且近几年尤甚:

  “新型病毒的爆发,也是中国治理结构失败的表现,这场危机暴露了其官僚体制的不足。……新型病毒在疫情爆发前几周已经在武汉被发现,但各级官僚机构没有发挥作用,有关部门也没有进入高度警觉。”“我不会把责任归咎到地方官员身上,……他们最关心的是在春节前几周和每年省人大会议之前平稳运行,并保持局势稳定。……这些问题不是发生在个别官员身上,而在于整个官僚机构都被命令以这种方式应对这些不和谐的信息。”“中国现行的治理机制是自上而下的决策执行机制,而不是自下而上的信息汇集和传递机制。……事实上,高官们试图保护自己并过滤信息,而不是公开处理他们无法应对的信息规模。”

  “中国庞大的治理规模,中央集权不可避免地导致中央决策与地方政策执行的矛盾。这种矛盾导致了权力集中与有效的地方治理之间的根本紧张关系。矛盾的根源在于:权力集中的程度是以牺牲地方治理的有效性为代价的。也就是说,权力的集中使决策权和资源远离了那些在问题解决中拥有更准确信息和能力的层级。反之,地方治理能力的增强意味着地方权力的扩张,往往导致(或被解释为)偏离中央,从而构成对中央权力的严重威胁。”“在新任领导下的几年里,中国经历了巨大的中央集权。这就是地方政府失效的原因,地方缺乏自主性和主动性并推脱责任。其结果之一是,信息从一个治理层级过滤或被阻塞到另一个治理层级。……我希望这场危机能成为一个转折点,让中国社会认识到,信息的有效共享对中国社会安宁的至关重要性。”

  “历史上这种紧张局势造成了集权和分权的循环。分权产生了各种不同的效益,并推动了中国不同地区的经济发展。事实上,中国几十年来的经济增长和改革的是由分权所产生的,正是它使中国取得成功。……其次,资源和决策权越是向上集中,地方治理的有效性就越低。这表现在地方政府缺乏主动性,反而给中央政府造成负担。……我认为,中国要经历另一个权力下放阶段只是时间问题,但这也可能只是一个永久循环的另一部分。除非中国将挑战转化为政治行动并对治理的制度基础作出根本性的改变,否则这一循环将继续下去。然而,这种改变将涉及中国的官僚体制和官方意识形态,在可预见的未来将不太可能发生。”

  【全文见附录一,原文网址:http://www.aisixiang.com/data/120155.html】

  提到官场机会主义的种种表现,是周教授专业素养的体现,但是,认真阅读周教授的说法,不免产生了一个疑问:官场机会主义到底是怎么样产生的?到底是普遍的还是特殊的?是到处都有的,还是中国特色所在?如果仅仅阅读周教授的这部分言论的话,留下的印象就是:官场机会主义是特殊的而非普遍的,是中国独有的,还是近几年集权的结果,除了“治理制度基本做出根本性改变”,否则是不可能解决的。

  周教授算是在国内较早介绍组织社会学的名学者之一,2003年就在国内出版过《组织社会学十讲》,正是在这本书中间,周教授的说法大有不同。在那本书一开始部分,周教授就介绍了机会主义,尤其重点介绍了新制度主义名家威廉姆森的思想,说机会主义不限于官场,市场上也很常见,换言之,机会主义是普遍的而非特殊的。至少,就周教授所知而言,直接说或者暗示机会主义是特殊的,与前人所见不符。在世纪之交那几年,组织社会学在中国大为兴旺,西方一些著名的学派被介绍过年,相关教材集中得到译介,相比较而言的话,周教授2002年在清华的讲座及其后形成的著作《组织社会学十讲》,更为重视新制度经济学的思想资源——特别是威廉姆森的相关研究得到优先推介。

【周雪光:《组织社会学十讲》社科文献出版社2003年,P37、43】

  科层组织内部或者官场机会主义,作为一个显著现象,得到社会学界的重视非只一日,默顿甚至就此提出“负功能”的概念,用以描述官场或者组织人对于组织原则和目标的扭曲。依据老田阅读组织社会学的读后感,官场机会主义起源于官员个人的私人目标与组织目标的不一致,官员个人有可能以牺牲组织目标为手段去增进个人利益;又由于信息成本和监督成本不为零,由此官员们不可能被捆绑得死死的,总会得到一部分“无法压缩为零”的自由行动空间,去遂行自身的机会主义追求。

  按照安东尼·唐斯的看法,一个官员总是倾向于对上放大(或遮蔽)对其有利(不利)的信息,同时加大(或缩小)执行有利于(不利于)自己的上级命令,这本身就是官员们自身利害关系与组织目标不一致的结果。唐斯的《官僚制内幕》一书中间,没有任何一个中国的案例,他是研究美国社会中间的官僚制现象得到的结论。

  二、对本次疫情的具体分析:集权程度到底高了还低了

  按照周教授暗示的结论,中国政府集权过多,地方官员缺乏必要的决策权和资源采取必要的行动。校之以本次疫情期间的政府行为,不尽如此,潜江市就先于武汉采取了积极行动,而且也没有被认定越权和违法。而依据另外一位著名公知于建嵘的分析,“根据《中华人民共和国突发事件应对法》,武汉市政府应当在2019年12月29日至2020年1月4日这一时间窗内,向社会发布三级或四级警报,宣布进入预警期。”看起来,周教授说过度集权导致武汉市政府决策权不足,除了于法无据之外,周教授也没有提供另外的靠谱的信息和依据。

  就武汉封城这样的决策而言,对于民众工作和生活的影响大于战时动员及其相关管制措施,照说,这样的决策应该严格限制,严格限制的行政安排之一,最低限度要划入全国人大常委会的职权范围。但是《中华人民共和国突发事件应对法》明显是特事特办,出现“过度”对下授权;而一部更为专门的法规——2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法(修订)》也同样如此,其中规定“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施,并同时向上一级人民政府报告;”这部法规修订于2003年SARS疫情之后,对SARS相关的乙类传染病比照甲类传染病看待。据此看来,县一级政府就有足够授权,可以采取“甲类传染病的预防、控制措施。”潜江县的做法并不违规。当然,对于武汉市这样的大城市和交通中心,采取控制措施的影响是全国性的,故相关决策层次就上收到国务院。【参阅附录二】

  对照战争动员的决策权层次,对民众干预更多的封城措施——目的是控制传染源并切断传播途径——这样的管制措施严厉到大大滴影响人们的日常生活了,而且还有不止一部法律“过度”授权给地方决策。显然,对“过度对下授权”进行限制也属必要——依据专门法规的具体规定,这个过度授权需要经由“先决条件”的限制之后才能够启用的,这个先决条件就是疾控中心专家们对于传染病的技术意见。看来,周教授的泛泛而论,恰好把事情真相给颠倒了,疾病控制问题上不是授权不足,而是地方业已被过度授权,但是,这部分过度授权的前提条件则基于技术决策。

  从这个专门法规的相关规定看,各级疾控中心才有权力对传染病进行调查、分析和认定,行政决策需要奠基于疾控中心专家们的技术决策。这样的规定符合人们的常识,先由专家给出技术意见,后由政府官员们再据以做出行政决策。

  当然,技术决策的做出,也需要相关信息的支持,这部分信息的获取与识别也很重要。在周教授的微博上,他对周文亮的遭际表达了高度同情和评价;不过,他没有具体讨论网络“非专业人士”的认定方式——以周文亮的信息发布去对照官员机会主义对于信息传递的遮蔽扭曲,周教授没有就自己的学术素养去厘定这个判断是否合适,也没有具体分析周文亮简易发布的信息,与技术决策所需信息之间是什么关系。

  周教授没有应用其专业知识,去对疫情防控决策权和相关信息识别问题,展开具体分析。我们预备就在这两个方面去推进一下,看看能不能得到一些有价值的微薄发现。

  三、技术决策的决断过程以及与决策相关的信息获取到底是怎样的

  周教授虽然没有进行具体分析,就发出了他的议论,当然按照教科书判断,这些议论还是有依据的。

  不过,就疫情防控信息和决策程序而言,2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法(修订)》有着更为具体的规定:行政决策权力对下授权是充分的,最低下授到县一级政府防控措施会产生全国性影响的交通中心、大城市和跨省区域的预防控制决策权,则由国务院掌握;但法规对过度对下授权也是规定了限制条件的——各种防控的行政决策需要以“技术决策”为前提,而相应的技术决策职能,规定由各级疾控中心的专家们行使。

  看起来,行政决策的前提,要以技术决策的结论为条件,这是立法意图中间“过度对下授权”的一些限制。虽然还缺乏最全面的信息披露,但是,对于新冠肺炎的技术决策过程及其所依据的信息状况,目前披露的信息还算不少,已经足够支持进行一些初步的梳理了。

  依据“第一财经”事后汇总的信息,自12月1日发现第一例新冠肺炎,到1月23日武汉封城,在这54天期间,我们目前看到的新冠肺炎的相关技术决策过程十分迟缓,信息披露不充分,尤其是对疫情传染性和新增病例数字认定极端不充分。12月31日国家卫健委专家组抵达武汉,同日和1月3日、5日、11日武汉市卫健委四次称“未见明显人传人和医护感染”,1月14日称“尚未发现明显人传人,不排除有限人传人”,1月20日钟南山透过央视确认“人传人”,同日国家卫建委发布《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》:“经国务院批准,现公告如下:……新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。”在技术决策完成之后,1月23日武汉宣布了封城措施。

  在这个时间段中间,恰逢武汉市与湖北省的人大和政协开会,会期内武汉市卫健委少有通报,尤其是往往通报称“无新增病例”,这些表现被网络舆论解读为“掩盖或隐瞒事实”以吻合政治需要。

  在此反面,李文亮被抬高为“吹哨人”,由此去凸显真实信息被权力打压,带来贻误时机的严重恶果。相应地,如同周教授所强调的官场层级之间以及官场对公众的信息传递障碍,被解读为官员机会主义的关键表现和行为扭曲。但是,相关信息显示,疫情在李文亮微信发布时点(12月30日)之先已经透过正式渠道上报,故国家卫建委的专家组就能够在12月31日抵达武汉,并开展传染病调查,行使其法律赋予的技术决策职能。

  依据后来对中南医院一线医生的访问,专家组到达武汉之后,在金银潭医院做了初步调查后,就做出相关传染病诊断的“最严苛”标准:要求有发热症状、华南海鲜市场接触史和核酸检测阳性等三条同时具备才能够“确诊”;初期阶段核酸检测还要送到北京进行,后来试剂盒到达武汉之后又面临着检测力量不足的瓶颈。临床医生的经验判断认为,“CT双肺磨玻璃影”就可以确诊,1月10日与18日中南医院一线医生两次对上反应“诊断标准过高”,未获采纳。事后证明有相当比例的病患,没有标准症状且多次核酸检测隐性(李文亮本人即长期核酸检测隐性,在最后阶段才检测阳性),最后的务实诊断标准,还是要回到临床经验判断的标准上来。

  我们看到,在传染病诊断和技术决策方面,行动迟缓,诊断标准过严,耽搁多多。这背后是否应地方官员要求而为,地方官员与专家们技术决策的关系如何,目前缺乏做出判断的进一步信息,则有待于进一步调查披露。目前得到的信息,证明是专家们掌握的技术决策方面,问题多多;与此相关,武汉疫情期间科学家们热衷于发表英文论文,拒绝把研究成果优先服务于现实抗疫需要,这个诡异表现首先是洋人看不下去了,提出严重非议。两个方面的证据,相互校阅之后,似乎可以证实:科学家们似乎把最严苛的研究识别标准(优先服务于排除不确定性样本),纳入抗疫实践,才导致各种迟误——包括“传染性”和“确诊数目”认定远低于实际。

  多名受感染医护人员的“肺CT磨玻璃影”证据,均不视为“确诊”证据,直到1月13日有两名护士按照最严苛标准确诊,才于次日改口说“不排除有限人传人”。

  就目前获得信息看,过分严苛的确诊标准,过低的试剂盒测试能力,以及相当数量患者缺乏标准所列症状并检测阴性,均导致实际病例大部分得不到确诊,不仅导致每日发布的新增数目过少,还导致显著低估疫情的传染性及现实严重程度。

  四、“中国例外论”是如何形成的

  不管是网络平台,还是专业学术研究中间,“中国例外论”是一种很常见的现象:不应用社会科学的学术成果去分析中国的政治情况。周教授对武汉疫情方面的言论,可以算是一种很常见的典型表现。

  当然,这个方面的缺陷,由来已久。就周教授所重视的“官场机会主义”的种种表现而言,文革期间曾经被界定为“特殊阶层的特殊利益”去看待,视为修正主义或者走资本主义当权派存在的证据,视为官员私人利益且背弃公认的制度合法性(属于“个人的蜕化变质”),在批判时明确与共产党政权、社会主义制度和马克思主义意识形态等合法性载体,切割开来。在彻底否定文化大革命之后,这一类问题在“批判‘迫害老干部’”的揭批查运动中间,组织批评过“老干部”的造反派均被视为刑事犯罪行为予以彻底追究(且不适用刑事诉讼法明文规定的豁免条款),导致相关问题领域本身彻底丧失了合法性。此后,对于共产党政府组织及其官员,是否可以应用管理学和社会科学相关学术积累进行审视分析,不说明令禁止,至少也不那么合法,相应地主流学界也是表现出相当“乖巧”的特点而不去触动逆鳞。

  1981年的《六二七决议》中间,对于毛时代的官场机会主义,倒是没有否认,而是给出一个创新性的解释:中国的官场机会主义是具体的——仅仅毛泽东本人及其偏好的几项政策相关;例如过渡时期总路线快速完成导致“过急过粗”的机会主义风潮,归结为毛泽东批判小脚女人的结果;1958年各种向共产主义过渡的狂潮和严重的“五风”(共产风、浮夸风、强迫命令、瞎指挥、干部特殊化),说成是毛泽东夸大个人意志和违背经济规律的结果;依据这个权威界定,官场机会主义是有的,但只是具体的而非普遍的,仅仅与毛泽东个人相关,至于文革就不多说了。

  其实,更早的时候,应用社会科学成果分析各国共产党政权,就很少进行了。在各共产党国家内部,斯大林所谓“共产党员是特殊材料造成的”颇有影响,当然这个话各国官场都会喜欢听,斯大林这句话原本也是具体的、具有自我夸奖或者夸耀意味——拿这个去解释社会主义制度的良好经济表现(大萧条前后东西方经济表现的巨大落差)和战争能力(二战苏军的巨大战绩),但就社会科学分析而言,这等同于认定:党员身份本身就彻底戒掉了个人私利的存在,也否定了个人利害关系与组织的可能不睦,结果当然就事先认定共产党官员不适合用各种社科分析框架来看待了。

  在西方国家,各国主流学界基于冷战需要,对共产党国家的官场机会主义问题,往往甩开个体利害关系与责任分析,把个体坏表现直接与制度合法性划等号的“学术处理”方式占优,这等同于严格禁止“方法论的个人主义”且在未加分析的条件下直接应用“方法论集体主义”了,其分析结果当然是坏制度下没有好人,坏人或者坏表现本身足以证实制度的坏。一般而言,方法论集体主义有可能较为简单地得到对制度的整体肯定或者否定判断,但无法在纷繁复杂的经验基础上完成具体的“机制研究”,具体地揭示各种经验现象之间的因果或相关关系。

  照说,说官场机会主义不存在或者仅仅是具体存在的解释,对于体制人而言具有某些政治上的作用且能够满足一些特定的政治需要。但对那些彻底否定共产党执政地位和政体的自由派学人而言,这些都不具有必需遵守的必要。但是,把机会主义视为制度本身自带的属性,则明显可以在方法论集体主义基础上,简易证成坏制度不出好人,所以,方法论集体主义就成了一种难于抵制的诱惑——准此“共产党员到底是特殊的还是普遍的”就不再讨论了,据此就严厉禁止了对于已有社会科学成果的援引和具体应用——那些基本上都是在方法论个人主义的基础上发展起来的经验研究。应该说,在否定性研究的追求方向上,捆绑个体的机会主义表现与制度合法性去展开宣传工作,则是一种占优的机会主义叙述策略,社会主义或者资本主义国家的宣传干事们,都曾经大规模地应用过。

  具体到有关中国官场或者政治的研究领域中间,一个较为突出的现象是“公知体”的泛滥——此种言论集中于政体或者执政地位批判,近乎彻底地“戒掉”了摆事实讲道理的过程,近乎一切社会现象,公知们都可以直接从“政体不民主”推导出合理解释来。这个“学术潮流”的泛滥,与特定时期的留学西方的某些群体选择有关,有些留学生去西方留学时敏锐地发现:西方有些人特别爱听说中国的坏话,由此就催生了一种“文丐”的乞讨术——为取媚洋人专说中国的坏话并以此去求得学术地位和职业利益。这个追求低投入高产出的聪明“学术策略”,后来逐步地挪移到中国本土,还日益发展为一种显学。不过,周雪光教授成绩多多,应该能够对此有所超越。

  五、小结:目前能够看到的问题在哪里

  就目前已有的信息判断,有关行政决策过程确当与否,缺乏必要的信息去展开分析。而不恰当的确诊标准,导致传染性界定以及误判问题严重性,显著地妨碍了技术决策的出台——专家们的傲慢和任性带来严重恶果,是目前披露信息足以支持的判断。说专家们不行,这还不是孤证,国内科学界在武汉疫情期间热衷于借机发表英文论文,而不是把研究成果优先用于抗疫实践,在海外就激起了严重的非议。不管是在研究方面,还是在技术决策环节,专家们的问题都相当明显。

  对于专家和专业化的过度信任与期待,算是中国告别毛时代的一个显著改变。但是,在专业内部的信息与知识积累进程中间,武汉疫情检验出一个极度扭曲的现象:有名气的专家们具有过高的垄断地位与任性特点,极度忽视一线医生的经验和意见。

  顺便说一句,毛时代的卫生防疫工作,要求体现“专业技术队伍与群众运动相结合”,毛后时代有过一段“防疫站”的过渡建制,依然要结合政府指导下的群众性预防工作——当然其实际效果是与时俱退的。今天,防疫的技术职能及其行使方式的根本性改变——改由专家垄断并狭隘化其职能——仅仅针对具体的烈性传染病且由专家垄断地行使技术决策职能,相关规则还由一部专门法规进行明确划定,这些都是一部分中国人心目中间“现代化就是美国化”理想的落实,从防疫站到疾控中心的行政建制与职能设置改革,从名称到内容都是抄袭美国的结果。

  应该说,专业化和分工,寄托了现代社会中间人们对于专业学术素养的期待,但其良好地发挥作用,并不是无条件的,这还需要必要的建制条件,这一次疫情检验的结果是:专业人士及其依托的建制条件都问题多多。如何理顺相关的障碍点,老田作为非专业人士,并不具有太多的发言权,理性态度就只能够选择拭目等待了。

  二〇二〇年二月十六日

  【附录一:周雪光:新型冠状病毒暴露了中国国家治理中的根本性张力】

  更新时间:2020-02-14 11:55:52

  作者: 周雪光(进入专栏)

  按:本文为斯坦福大学社会学系周雪光教授接受的最新采访的译文,在该采访中周雪光教授对武汉爆发的新型冠状病毒的蔓延的成因进行了组织社会学的分析。在访谈中,他认为正是由于中国国家治理中存在的“一统体制”与“有效治理”之间的深刻张力,以及信息的不对称是此次肺炎危机蔓延的重要原因。访谈中,他还谈及了他对中国国家治理的思考,以及他近期学术研究的方向及成果。原文链接在斯坦福大学官网上,文末附有英文链接。

  问:新型冠状病毒造成的死亡人数在中国大陆继续上升,同时人民对政府应对疫情的反应感到愤怒。这场危机对中国政府有何影响?

  答:这不仅是一种新型病毒的爆发,也是中国治理结构失败的表现,这场危机暴露了其官僚体制的不足。虽然任何政府在处理新的流行疫情的爆发都可能准备不足,然而,据我们目前所知,新型病毒在疫情爆发前几周已经在武汉被发现,但各级官僚机构没有发挥作用,有关部门也没有进入高度警觉。

  我不会把责任归咎到地方官员身上,因为他们遵循了以前同样应对危机的模式。由于文化和政治原因,他们最关心的是在春节前几周和每年省人大会议之前平稳运行,并保持局势稳定。这种应对模式已经在中国官僚机构中已建立了多年。但在这种情况下,这种错误行为暴露了中央和地方政府的弱点。我们可以想象,中国其他省份和城市也都也发生过类似的卫生危机和其他问题,因为官员们都有着相似的心态。这些问题不是发生在个别官员身上,而在于整个官僚机构都被命令以这种方式应对这些不和谐的信息。

  我希望这场危机能成为一个转折点,这种情况下的危机深刻地影响着人们的生活,足以使他们意识到需要改变的情况。我希望它使政府必须改变其决策过程、透明度以及对社会的开放性。中国现行的治理机制是自上而下的决策执行机制,而不是自下而上的信息汇集和传递机制。因此,即使如新型冠状病毒一样丰富的信息,但它也没有从地方到高层的有效信息传递。中国现行体制无法应对国家广袤领土和庞大的、异质人口的大量信息。事实上,高官们试图保护自己并过滤信息,而不是公开处理他们无法应对的信息规模。

  问:自从冠状病毒爆发以来,你对中国治理的研究有了浓厚的信息。请谈谈你更多的研究内容。

  答:十多年来,我一直在中国做田野调查,并用以中文的方式发表了这个主题的文章。2017年我在出版了一本论文集,名为《中国国家治理的制度逻辑:一项组织学的研究》。本书的主题是中国中央政府与地方各级政府在各种治理问题上的关系。中国国家治理中充满了分歧和挑战,新型冠状病毒危机已经暴露了这一点。

  该书出版后六个月内,这本书在中国被“取消发行”并禁止了再版,出版商把版权还给了我,所以我制作了一个可以免费下载的电子版。自从新型冠状病毒爆发后,几天之内中国社交媒体平台微博上就有近4000次关于分享这本书的内容,我曾讨论了十多年的一系列议题突然变得高度相关。一方面,我对这件事的出现感到悲伤:有时你不希望你的预言成为现实。但我也觉得自己是清明的。也就是说,在很长一段时间里,我一直在研究一些我认为基础性的但并未被完全理解的东西,而现在我过去多年来提出的论点突然间被广泛讨论并产生了影响。而我正在写这本书的英文译本。

  问:你讨论了一种在中国国家治理中的基本张力,这张张力是什么以及它是如何显现的?

  答:由于中国庞大的治理规模,中央集权不可避免地导致中央决策与地方政策执行的矛盾。这种矛盾导致了权力集中与有效的地方治理之间的根本紧张关系。矛盾的根源在于:权力集中的程度是以牺牲地方治理的有效性为代价的。也就是说,权力的集中使决策权和资源远离了那些在问题解决中拥有更准确信息和能力的层级。反之,地方治理能力的增强意味着地方权力的扩张,往往导致(或被解释为)偏离中央,从而构成对中央权力的严重威胁。

  在新任领导下的几年里,中国经历了巨大的中央集权。这就是地方政府失效的原因,地方缺乏自主性和主动性并推脱责任。其结果之一是,信息从一个治理层级过滤或被阻塞到另一个治理层级。问题每天都会出现,但却从来没有被媒体或公众关注过:其中就有有事故、犯罪、腐败,虽然也有人抗议,但我们从来没有听说过。新型冠状病毒爆发是一个当局无法简单掩盖的极端案例,因此我们暂时通过社交媒体和其他非正式渠道听到了更多的声音和批评。

  我希望这场危机能成为一个转折点,让中国社会认识到,信息的有效共享对中国社会安宁的至关重要性。有时我会通过微博上的个人页面发布书评、评论以及对各种话题的看法,前段时间,我在看了HBO拍摄的《切尔诺贝利》剧集发表了自己的感想,从组织社会学的角度来思考切尔诺贝利灾难。这些都是信息失误,与武汉现在的情况有许多相似之处。自从病毒爆发以来,我的这个帖子在中国社交媒体和其他各种渠道已经被多次分享。

  问:中央集权和有效治理之间这种根本的紧张关系对中国的未来有何影响?

  答:历史上这种紧张局势造成了集权和分权的循环。分权产生了各种不同的效益,并推动了中国不同地区的经济发展。事实上,中国几十年来的经济增长和改革的是由分权所产生的,正是它使中国取得成功。但是,权力下放对中央政府构成了威胁,因此它又回到了权力巩固的状态,正如我们过去几年在新的领导人领导下所观察到的那样。

  其次,资源和决策权越是向上集中,地方治理的有效性就越低。这表现在地方政府缺乏主动性,反而给中央政府造成负担。中国经济的放缓已经给中央政府带来了巨大的压力,现在,随着控制新型冠状病毒蔓延,中国经济几乎是在接近停滞。经济停滞几乎是不可避免的,问题是它将是多么严峻,以及需要多长时间才能恢复。

  因此,我认为,中国要经历另一个权力下放阶段只是时间问题,但这也可能只是一个永久循环的另一部分。除非中国将挑战转化为政治行动并对治理的制度基础作出根本性的改变,否则这一循环将继续下去。然而,这种改变将涉及中国的官僚体制和官方意识形态,在可预见的未来将不太可能发生。

  问:你对中国官僚体制的研究有什么发现?

  答:在过去的十年里,我一直在做田野调查,研究中国官僚体制的内部运作机制:观察地方官员在解决问题、危机管理、政策执行方面如何表现,以及与上级和下级官僚机构之间的互动。关于中国政府是如何组织起来的,在地方层面(自下而上的视角)和中央层面(自上而下的视角)是如何运作的,我已经提出了一些理论模型和论点。

  作为该项目的一部分,我已经在研究江苏省官员的职业流动模式。江苏省是中国第二大经济体,仅次于上海。我现在有一个数据库,包含了超过40000名官员的50万条记录,详细记录了他们从1990年到2013年的职业生涯,该项目揭示了许多与中国官僚机构和治理有关的重要议题。例如,党和政府的双重权威是中国党与国家体制的一个重要特征,我们可以从人事管理的角度来考察这一现象的关键性特征,即官员是如何在党与政府不同岗位上流动的。我们将有一篇关于这个问题的论文。

  这个项目的另一个方向是我所称之为“层级空间流动”的研究,这意味着只有少数官员能够越过官僚阶梯的行政管辖权,从而进入下一个更高级别的行政管辖权,而大多数官员一生都是在自己的管辖范围内生活的,官员流动的两级分化,与空间流动性和地域流动性形成鲜明对比,这就是为什么每个地方都有密集的社交网络和强大的边界。中国官僚体制中的这种分层流动对理解中国的治理方式有着巨大的影响。例如,地方网络的强大相互保护与其直接权力机构的官员有着密切的联系,导致地方政府在应对危机或与上级互动时“共谋”,武汉新型冠状病毒爆发未能成为流行病就是其中一个例子。

  【附录二:宪法和专门法的相关条款内容】

  依据《宪法》第六十七条对全国人大常务委员会职权行使的规定,其中第二十与第二十一款规定:“决定全国总动员或者局部动员;”“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态;”【百度词条:中华人民共和国宪法】

  2004年修订的《中华人民共和国传染病防治法(修订)》,其中第四条规定:“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。”“需要解除依照前款规定采取的甲类传染病预防、控制措施的,由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布。”

  第七条规定“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。”第十七条规定:“国家建立传染病监测制度。……各级疾病预防控制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素,进行监测;对国外发生、国内尚未发生的传染病或者国内新发生的传染病,进行监测。”第十八条规定:“国家、省级疾病预防控制机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测,对重大传染病流行趋势进行预测,提出预防控制对策,参与并指导对暴发的疫情进行调查处理,开展传染病病原学鉴定,建立检测质量控制体系,开展应用性研究和卫生评价。”

  第二十条规定“县级以上地方人民政府应当制定传染病预防、控制预案,报上一级人民政府备案。”第四十一至四十三条规定“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员,所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施,并同时向上一级人民政府报告;接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的,实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。”“省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。”【http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020020209334】

  附录三:周雪光教授的英文访谈链接:

  https://fsi.stanford.edu/news/coronavirus-crisis-exposes-fundamental-tension-governing-china-says-stanford-sociologist-and

February 3, 2020 Coronavirus Crisis Exposes Fundamental Tension in Governing China, Says Stanford Sociologist and China Expert Xueguang Zhou Noa Ronkin coronavirus_wuhan_market_getty_1194134328.png

  A security guard sits outside the closed Huanan Seafood Wholesale Market, which has been linked to cases of Coronavirus, on January 17, 2020 in Wuhan, Hubei province, China.

  Photo credit:

  Getty Images

  Organizational sociology may not be the first academic field people tend to look to for an explanation of the origins of a public health crisis such as the spreading Wuhan coronavirus, but from the perspective of Stanford sociologist and APARC faculty memberXueguang Zhou, who specializes in institutional change in contemporary Chinese society, the writing on the wall has long been there for all to see. Zhou, who is also Kwoh-Ting Li Professor in Economic Development and senior fellow at FSI, studies Chinese organizations, Chinese state building, and Chinese bureaucracy. His work sheds light on the characteristics of and tensions in governing China, and is pertinent to understanding the unfolding of the coronavirus crisis and the Chinese government’s response to it.

  In the following interview, Zhou talks about these issues, his research into the institutional foundations of governance in China, and some of the challenges the country now faces. The conversation has been edited for length and clarity.

  Q: The death toll from the coronavirus continues to rise in mainland China along with anger over the government’s response to the outbreak. What are the implications of this crisis for Chinese governance?

  This is not only an outbreak of a novel virus, it's also a manifestation of the breakdown of China’s governance structures. The crisis has exposed the cracks in the system. Granted, any government might be underprepared to handle an outbreak of a new epidemic. However, based on what we now know, the new virus strain was detected in Wuhan some weeks before the beginning of the outbreak, yet the bureaucracies at several levels didn’t work and the authorities involved were not put into high alert.

  I wouldn’t place the blame on the local officials, who have followed the same old pattern of crisis response. For both cultural and political reasons, their primary concern was to lie low and keep things stable just weeks before the Chinese New Year and in the lead-up to the annual gatherings of the Provincial People’s Congress. That pattern of response has been built into the Chinese bureaucracy for years. But in this case, the default behavior exposed the weaknesses of the central and local governments. We can imagine similar scenes of health crises and other problems happening in other Chinese provinces and cities, because the officials have similar mentalities. The problem is not with individual officials here or there, but rather that the general bureaucracy has been tamed to respond to such dissonant information in this manner.

  I hope that this crisis becomes a turning point; that the gravity of the situation touches people's lives deeply enough to make them aware of the kind of conditions that need to be transformed. I hope it makes them realize that the government must improve its decision-making process, transparency, and openness to societal input. The present system of governance in China is designed for top-down decision implementation, not bottom-up information pooling and transmission. Therefore, even though information is abundant — as has been the case with the coronavirus — there is no efficient information transfer from localities to the upper levels. And the latter cannot deal with the load of information coming from the country’s vast territory and huge, heterogeneous population. In fact, top officials tried to shield themselves and filter information instead of open up to input the scale of which they cannot deal with.

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  Q: Since the coronavirus broke out, there has been a surge of interest in your research on Chinese governance. Tell us more about that.

  For more than ten years, I have been doing fieldwork in China and publishing my writings on that topic in Chinese. In 2017, I published a collection of essays in a volume whose English translation isThe Institutional Logic of Governance in China: An Organizational Approach. The book’s theme is the relationship between China’s central government and different levels of local government with regards to various governance issues. That relationship is fraught with frictions in and challenges for governing China, which the coronavirus crisis has now exposed.

  Within six months of publication, the book was “unshelved” in China and reprint was prohibited. The publisher returned the copyrights to me. So I made adigital versionof it available for free download. Since the coronavirus broke out, within a few days, references to the book have been shared on Chinese social media platform Weibo nearly 4,000 times. This set of issues that I have been discussing for more than a decade has suddenly become highly relevant. On the one hand, I am sad about this turn of events: sometimes you don't want your predictions to come true. Yet I also feel vindicated. That is to say, for the longest time, I have been studying something that I thought was fundamental yet never fully understood, and now suddenly the lines of argument I developed over the years are circulating broadly and having impact. I am working on an English translation of the book.

  Q: You describe a fundamental tension in governing China. What is this tension and how is it manifested?

  Given the formidable scale of governance in China, the centralization of authority inevitably introduces a separation between policymaking at the center and policy implementation at local levels. This separation gives rise to a fundamental tension between the centralization of authority and effective, local governance. The source of the tension is this: the extent of the centralization of authority is achieved at the expense of the effectiveness in local governance. That is, the centralization of authority places decision rights and resources further away from those levels that have more accurate information and capacities in problem solving. Conversely, the strengthening of local governance capacities implies the expansion of local authority, which often leads to (or is interpreted as) deviation from the center, thereby becoming an acute threat to the central authority.

  Over the last several years under the new leadership, China has undergone tremendous consolidation and centralization of political power. And that's what made local governments paralyzed. They lack autonomy and initiative and shun responsibility. One outcome is that information is filtered or being blocked from one level of governance to another. Problems arise every day and never make it into media or public attention: there are accidents, crimes, corruption, and people protest, but we never hear of that. The coronavirus outbreak is one extreme case that the authorities simply cannot hide, and, temporarily, we hear more voices and criticism via social media and other informal channels.

  It is my hope that this crisis will be a turning point and make Chinese society realize that information, and efficient information sharingis critical for its well-being. From time to time, I post book reviews, commentary, and my thoughts on various topics via a personal page on Weibo. A while ago, I postedmy reflections after watching the HBO miniseries Chernobyl, considering the failures that caused the Chernobyl disaster from the perspective of organizational sociology. And those are all information failures. There are many parallels to what has now happened in Wuhan. Since the virus outbreak, this post of mine has been shared many times in China, in social media and various other channels.

  Q: What are the implications of this fundamental tension between the centralization of authority and effective governance for China’s future?

  This tension creates cycles of centralization and decentralization over time. Decentralization gives rise to diverse interests and propels economic developments in different parts of the country. Indeed, China’s decades of economic rise and reforms were marked by tremendous decentralization. It’s what made China so successful. But decentralization poses a threat to the central authority, so it reverts back to power consolidation, such as we have observed over the last several years under the new leadership.

  Then again, the more resources and decision rights are centralized upward, the lower is the effectiveness of governance at local levels. This is manifested in the form of lack of initiative by local governments, which, in turn, creates burden on the central government. China’s economic slowdown has already been putting tremendous pressure on the central government and now, with the scramble to contain the spread of the coronavirus, China’s economy is virtually grinding to a halt. Economic stagnation is almost inevitable, the questions are how severe it will be and how long it will take to recover from it.

  I therefore believe it is only a matter of time until China goes through yet another phase of decentralization, but that will most likely be merely another part of a perpetual cycle. The cycle will continueunless China’s challenges are translated into political action and fundamental changes are made to the institutional foundations of governance. Such changes, however, will involve the Chinese bureaucracy and official ideologyand are unlikely to happen in the foreseeable future.

  Q: What are some of the findings from your research into the Chinese bureaucracy?

  Over the last decade, I have been conducting fieldwork and studying theinner workings of the Chinese bureaucracyin action: observing how local officials behave in problem solving, crises management, policy implementation, and interact with both higher authorities and lower-ranking bureaucrats. I have developed theoretical models and arguments about how the Chinese state has been organized and how it operates both at the local levels (bottom-up perspective) and central level (top-down perspective).

  As part of that project, I have been studying patterns of career mobility among bureaucrats in the Jiangsu Province, which has the second largest economy in China, just behind Shanghai. I now have a dataset encompassing half a million records on more than 40,000 officials, detailing their career flows from 1990 to 2013. This project sheds light on many important issues related to the Chinese bureaucracy and governance in China. For example, the dual authority between the party and government lines is a defining feature of the party-state in China. We can examine the key characteristics of this phenomenon through the lens of personnel management, that is, how officials are moving through different positions between the party and government. We have a paper forthcoming on this topic.

  Another line of research in this project is what I call “stratified spatial mobility,” meaning a pattern whereby just a handful of officials are able to move beyond the administrative jurisdiction along the bureaucratic ladder into the immediate next higher-level administrative jurisdiction, whereas most officials stay within their own jurisdiction for life. It’s polarized mobility, in stark contrast between spatial mobility and local mobility. That’s why in each locality there are dense social networks and strong boundaries. This type of stratified mobility in the Chinese bureaucracy has huge consequences for understanding how China is governed. For example, local networks fiercely protect each other and have strong ties with those officials at an immediate authority, resulting in collusion among local governments when they respond to crises or interact with higher authorities. The failure to keep the Wuhan coronavirus outbreak from becoming an epidemic is a case in point. So we opened this conversation with the coronavirus and end it with the same topic. Topics:Disease

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