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贾根良:中兴事件对中国加入WTO《政府采购协定》敲响了警钟

2018-06-25 15:38:53  来源:乌有之乡网  作者:贾根良
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  摘要:政府采购在美国计算机、大飞机、芯片产业和互联网等众多核心技术的原始创新和霸主地位的形成中发挥了关键性的作用。但与美国的做法相反,中兴事件揭露出我国一直没有利用政府采购推进自主芯片和操作系统等核心技术的发展,这是导致美国在中兴事件中攥住我国信息产业命根子的主要根源,中兴事件给我国加入WTO《政府采购协定》提出了严重的警告。在我国已经加入世贸组织的情况下,政府采购已经成为我国在研发资金投入之外支持核心技术创新的唯一手段,而前者的效率远比后者更有效。诸多因素说明,目前我国加入WTO《政府采购协定》的条件是非常不成熟的,匆忙加入WTO《政府采购协定》对于落实党的十九大报告中提出的“促进我国产业迈向全球价值链中高端”的大政方针是极其不利的,我国应该暂缓加入WTO《政府采购协定》。

  关键词:WTO《政府采购协定》;中兴事件;芯片产业;政府采购;核心技术

  2018年4月12日上午,商务部新闻发言人高峰在商务部发布会上表示,中国将尽快加入世贸组织的《政府采购协定》。长期以来,笔者是我国加入WTO《政府采购协定》的唯一反对者,在以前的文章中,笔者曾指出,我国加入WTO《政府采购协定》的条件是非常不成熟的。中兴事件爆发后,事情变得更加清楚了:我国加入WTO《政府采购协定》的条件不仅仍然是非常不成熟的,而且对于我国创新驱动发展战略也是非常有害的。为了说明这个问题,本文第一部分将通过对美国政府采购在美国计算机和集成电路等众多核心技术创新中所发挥的关键性作用的讨论,说明“购买美国货”的美国政府采购政策是美国政府支持其民族产业的普遍性政策工具;第二部分将从中兴事件揭露的触目惊人的事实入手,以操作系统的政府采购为例,揭示我国政府采购“对IT采购国产化始终讳莫如深”是导致我国“缺芯少魂”的主要根源。在本文最后一部分,笔者将通过对我国高端医疗设备的政府采购中存在的严重问题作为例证,说明中兴事件揭露出的触目惊心的事实在我国是普遍存在的,我国政府加入WTO《政府采购协定》的行为与十九大报告中“促进我国产业迈向全球价值链中高端”的大政方针是背道而驰的。因此,笔者建议:我国政府应该以国家长远和根本利益为重,本着我党实事求是的工作作风,重新审议加入WTO《政府采购协定》的决策,以避免颠覆性的决策错误。

  

一、政府采购:美国技术创新最强大的政策工具

 

  政府采购又被称作公共采购,它并不限于狭义的政府部门,而是涵盖了使用财政资金进行采购和投资的学校、公立医院、国防部门和国有企业等。WTO的“GPA(政府采购协定)所称政府采购涵盖了国家预算单位,以及接受财政和政府其他支持的机构,包括国有企业。”政府采购一般占各国国民生产总值的10-15%左右,但在许多发达国家要占到20%以上。在我国,由于国有企业在国民经济中所占比例远远高于其它国家,因此,笔者估计,政府采购占我国国民生产总值的比例不会低于20%。在发达国家特别是在美国,在建立产业价值链高端、推动核心技术创新和发动颠覆式创新方面,政府采购作为一种替代关税保护的产业政策是其最重要的需求方创新政策。

  美国经济史的研究说明,美国计算机、喷气式发动机、半导体和互联网等几乎所有核心技术创新的产品试用机会和初始市场都是由美国政府通过包括国防订货在内的政府采购提供的。弗农·拉坦是世界上公认的和最负盛名的技术创新研究专家,2006年他在《战争对经济增长是必要的吗?——军事采购与技术发展》的研究报告中直言,他竟然长期没有重视军事及国防相关的研究、开发和采购在商用技术创新中所发挥的重要作用,而美国的国防及国防相关政府部门的政府采购在半导体、计算机、互联网、航天、航空和核能等许多通用型颠覆性技术的革命中都发挥了主导作用,他感慨到:“它们的作用是那么的一目了然,我竟然视而不见!”

  正如科技专家们注意到的,“军事采购和政府提供资金的研发”是战后早期美国电子、计算机和飞机工业发展的主要因素,在微电子领域,人们普遍认为,军队在推动计算机、半导体和软件技术发展方面的作用至关重要。在这方面,美国政府提供研发资金发挥着重要作用。例如,以集成电路(或称半导体)产业的发展为例,从1948年到1957年,美国军方承担了贝尔实验室晶体管研究费用的38%,在1953年,该实验室大约有一半的研究经费来自于美国陆军信号部队;1953年,陆军部又资助西方电气公司在宾夕法尼亚州罗德戴尔建立晶体管制造厂,之后又先后资助通用电气和美国无线电公司设厂生产晶体管,并签订采购合同。

  虽然政府提供研发资金对集成电路产业的发展发挥了重要作用,但是,一些学者却指出,在战后美国的颠覆式创新特别是在其信息技术革命中,“通过国防对技术提供刺激的大部分是通过大胆的(政府)采购,而不是通过为研发提供资金”实现的。例如,在航空领域,美国波音公司的工程师们在20世纪40年代就在考虑开发商用喷气式飞机的可能性。但是,碍于庞大的开发成本和高风险,实际工作一直没有成行,直到波音公司拿到美国空军的采购合同,要求其为美国空军B-52轰炸机研制军用喷气式空中加油机,波音的喷气式飞机计划才得以成行,在此基础上,才诞生了世界第一架在商业上取得成功的喷气式民航客机--波音707。

  在许多学者看来,政府采购要比政府提供研发资金更能推动颠覆式创新或核心技术创新。著名国际政治经济学家琳达·维斯在对美国战后技术发展史进行深入研究后指出,“美国联邦政府机构建立了以(政府)技术采购作为驱动力的最强大的技术发展模式。”政府采购“相当于政府承诺从私营部门购买新开发的商品和服务,这基本上是通过与私营部门签订研发合同提供补贴的。这是‘需求拉动’的有力杠杆,因为(在政府采购的情况下),政府既为产品创造了市场,又为其发展提供了融资”,而“单靠研发投资是不足以带来创新或利用创新的”:“虽然研发项目已经成为新知识和技术选择的宝贵来源,但仅凭研发投入还不足以促成新技术的快速应用。电子技术的创新之所以能实现经济效益,关键在于它能得到广泛的商业化应用。”由于政府采购可以为颠覆式创新或核心技术的起飞提供有保障的市场,因而,相对于政府提供研发资金而言,政府采购对技术创新产生了更强有力的刺激。

  政府采购之所以在美国战后信息技术产业的形成中发挥着关键性的作用,原因就在于这些颠覆性创新产品在一开始是不可能有商用市场的,正是政府采购为这些初创企业创造了有保证的初始市场和技术试错的机会,使其在早期阶段通过政府采购所提供的有保障的市场顺利并快速地渡过学习曲线,并在其壮大阶段中通过政府对其开拓商用市场的大力支持,助其获取更多社会资金的支持等。美国主要的先进半导体芯片生产商,如英特尔、仙童、美国国家半导体公司等,就是在与政府签订采购合同生产(用于军事和商业用途的)芯片的条件下建立的,政府采购的作用不只是通过采购合同为其提供了充足的研发资金,更重要的是它也保护了这些企业免受外国公司的竞争,并在成本加成的基础上为其提供了大量销售的市场。

  在琳达·维斯看来,在美国国内市场上,政府采购是美国政府培育其民族工业领先于外国竞争者并具有普遍性的一种产业政策工具。“政府采购与美国冠军企业的全球性增长紧密相连: 波音、IBM、洛克希德、卡特彼勒和摩托罗拉,这只是一些家喻户晓的名字,它们的兴起就在于政府的采购合同,并继续跻身于美国政府的顶级承包商之列。与政府签订的长期采购合约为美国计算机产业的起飞提供了必不可少的初始市场。”就政府采购在信息技术早期发阶段所发挥的重要作用而言,这方面的例子不胜枚举。例如,直到20世纪60年代中期,美国政府一直是美国制造的集成电路器件的唯一客户。“在20世纪50年代,IBM超过50%的收入来自于政府采购合同,政府采购为之提供了实质性的、有保障的市场,帮助IBM成为了业界的佼佼者。”

  目前,许多人业已知道,导致苹果电脑和手机创新成功的技术创新都是美国联邦政府研发投资的结果,没有一项较重要的技术创新是苹果公司自己研发投资的。但是,人们却很少知道,“政府采购政策帮助苹果公司度过了许多危险期,并使其能够在残酷的竞争中生存下来。”克鲁斯特认为,在经历了20世纪80年代末苹果三代和丽萨电脑的失败后,公立学校成为了苹果公司的一个重要市场。美国的公立学校是苹果产品忠实的客户,从20世纪90年代就开始购买苹果的电脑和软件,例如,1994年,苹果公司就占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。苹果公司的这个案例说明,政府采购不仅在美国的计算机、集成电路和操作系统软件的起飞阶段发挥着关键性的作用,而且,在产业相对成熟时期仍发挥着培育冠军企业的重要作用。

  

二、中兴事件揭示出我国的政府采购存在着严重问题

 

  笔者阅读了集成电路(半导体)、操作系统和计算机专家们在中兴事件爆发后两个月内在网上发表的几乎所有文章后,得出的结论是,只有龙芯和申威这两家企业的CPU才真正代表着我国自主可控芯片产业发展的方向,但下游厂家几乎没有人愿意采用。与笔者长期坚持的“市场重于技术”的观点相同,许多业内专家指出,我国发展自主可控芯片和操作系统的难题并不在于技术,而是在于技术得到试用和完善的市场机会。正如李国杰院士指出的,“目前我国芯片和软件厂商最需要支持的不是研发项目,而是试用和完善。我们做龙芯CPU的体会是,最困难的并不是技不如人,而是做出产品很难找到机会试用。”

  近年来,我国对芯片的需求量占世界一半以上,这么大的市场,为什么偏偏我国自主可控的芯片没有市场呢?因为国内集成商和应用部门一直在说:“国产芯片什么时候做得跟国外一样好了,我就用你。”龙芯中科总裁、中国科学院计算技术研究所的胡伟武研究员指出,“中兴事件”最大的启示就是核心技术需要在试错中发展。但如果没有厂家愿意采购龙芯中科和申威的芯片,没有厂家愿意为其提供市场,那么,龙芯中科和申威就不可能有核心技术的试错机会,在这种情况下,国产芯片怎么有可能做得跟国外一样好呢?因此,李国杰院士呼吁,“我们可能要从更高的角度认识给自主产品试用机会和初始市场这件事,”必须靠政府这一只手在国内开辟一块市场做培育高端产业的根据地,这不是关乎政府采购中本土产品的小问题,而是决定国家命运的大战略。在笔者看来,这是我国核心技术能否发展起来的关键。

  但是,在过去的三十多年中,我国并没有利用政府采购为本土企业核心技术的研发和成长提供有保障的市场。由于篇幅所限,这里仅以操作系统为例对这一问题进行讨论。自改革开放以来,微软就一直在我国操作系统市场上占据绝对垄断地位,“在中国市场,微软操作系统的市场份额超过了90%,而国产操作系统的份额只有3%左右,”2016年11月2日,中国工程院院士倪光南在接受《人民邮电》报记者采访时表示,“实际上,国产桌面操作系统在技术和体验方面,已经与国外产品水平相当,目前与国外的差距主要体现在生态系统方面。”倪光南院士在这里谈到的“生态系统方面”就是经济学术语中的市场问题。

  由于微软操作系统在商用生态系统方面占据了垄断地位,因此,国产操作系统在其发展之初就需要我国政府通过政府采购为其生态系统的形成创造条件。但在我国政府采购中,微软曾长期占据绝对垄断地位,时至今日,微软在我国政府采购市场中所占比例仍然远超国产操作系统厂商占比的总和。造成这种状况的主要原因就是政府采购没有主动地对国产操作系统给予支持,至多只是在突发事件(后面谈到的“斯诺登事件”和中兴事件等)的推动下,才被动地采取一些措施,从而丧失了政府采购作为扶植国内工业的政策工具的关键作用。2016年的一篇报道指出,在国内,政府、企业对IT采购国产化始终讳莫如深,多位国产IT企业高层告诉记者:“主管部门担心采购国产化有违WTO原则,不宜公开”,国内IT领域公开呼吁“政府采购优先国产”的只有倪光南院士以及龙芯中科总裁胡伟武,其余企业、专家均对此保持沉默。

  但实际上,我国政府主管部门“对IT采购国产化始终讳莫如深”的行为违背了我国的《政府采购法》,而“政府采购优先国产”并不违背WTO原则。因为我国没有加入WTO《政府采购协定》,所以,只要技术条件许可,中国各级政府完全可以像俄罗斯的政府采购直接禁止采购国外软件那样,大力支持自主操作系统和各种自主应用软件。但是,我国在过去三十多年中几乎没有运用政府采购特别是政府创新采购的干预之手在自主操作系统的发展中发挥提供初始市场、进行组织整合和引导创新等方面发挥作用,以至于自主操作系统的研发一直处于单打独斗和一盘散沙的状态,因而始终无法突破国外厂商在我国操作系统领域的垄断地位。

  我国政府只是在2013年6月“斯诺登事件”爆发后才对政府采购应该采购国产操作系统的问题引起了高度重视,但这并不是出于为本土企业核心技术的发展在国内市场上创造“根据地”的考虑,而是因为“斯诺登事件”使政府认识到国家信息安全受到了严重的威胁。操作系统作为智能终端的核心技术,是信息安全体系的重要基础,因此,国外厂商“智能终端操作系统的垄断不打破,终端安全和大数据安全也就无从谈起。”长期以来,倪光南院士一直在呼吁人们要高度重视这一问题,但见效甚微;中兴事件爆发后,他不得不再次提醒人们:有件事,比芯片被人卡脖子更危险!这就是中兴事件还没暴露出另一个很重要的风险——网络信息安全问题。因此,他大声疾呼:操作系统是中国网络安全短板,建议都用国产系统。

  “斯诺登事件”确实对国产软件进入我国政府采购系统起到了重要的推动作用。据报道,2014年中央国家机关政府采购协议供货商名单中,国产软件比例明显增加,不少还是首次入围。但是,在发达国家特别是美国的跨国公司对我国政府高超的全面公关、美国政府对我国政府多层次的施压以及我国政府部门对合资问题的错误认识等因素影响下,我国政府采购因“斯诺登事件”限制采购危害国家信息安全国外产品的许多努力最后大部分都付之东流了。例如,思科在2014年后因信息安全审查等因素的影响,一度被剔除出政府采购,但在2016年又重新进入了我国中央政府采购目录。

  又如,自微软公司与中国电子科技集团公司在2016年底宣布成立合资公司并在此之后宣布推出专供中国政府的“Win10政府版”之后,倪光南院士就指出,“Win10政府版”并不能保证国家信息安全,建议政府不要采购和使用这种穿上自主可控“马甲”的操作系统。然而,尽管有倪光南院士等一些有识之士的呼吁和反对,“Win10政府版”最后还是进入了中央预算单位的政府采购。《中国政府采购网》2017年11月8日《win10定制版操作系统已列入中央预算单位协议供货范围》报道:中央国家机关政府采购中心网站显示,业界关注已久的“Win10政府版”已经进入中央预算单位协议供货范围,中央预算单位可以按需采购。由于中央国家机关协议供货采购是中国政府采购领域级别最高、覆盖面最广的集中采购项目之一,对地方政府采购以及相关行业的影响具有风向标的重要作用,因此,“Win10政府版”进入中央政府采购系统无疑对政府采购支持自主创新产品造成了严重的不良影响。

  实际上,“Win10政府版”对我国的危害并非局限于信息安全问题。正如有专家在“Win10政府版”进入政府采购系统之前的一则访谈中指出的:没有国产桌面操作系统厂商的努力,国产芯片的应用也就成了空中楼阁,因为Windows是不可能支持国产芯片的,“Win10政府版”进入政府采购系统将彻底影响自主基础软硬件的发展和成长。因为国产硬件是靠国产操作系统来支撑使用的——国产芯片可以运行“深度”这种基于Linux的操作系统,但永远运行不了Windows。如果党政军操作系统都被“Win10政府版”所占领,那就必然把国产硬件逐出政府采购市场,使自主技术的芯片在党政军市场无立锥之地,从而使得整个通用芯片和通用操作系统产业拱手于人。“Win10政府版”是微软试图继续垄断中国市场和进入政府行业的产物,我们希望相关部门能看清其中的本质问题,至少在中国政府采购方面,保持相应的警惕。

  从上面的讨论中,我们可以对我国政府采购支持自主创新产品上存在的问题得出三个结论。首先,我国的政府采购之所以采购国产操作系统基本上只是出于信息安全的考虑,但大部分也没有得到落实;其次,政府部门从没有认识到政府采购在推动核心技术创新并为后发国家本土企业自主创新产品的成长创建“根据地”上所发挥的关键性作用;最后,我国自主创新产品进入我国政府采购系统基本是在美国“作孽”行为被揭露所推动的:被揭露一次,才被动地往前推进一步。“斯诺登事件”是这样,这次的中兴事件也是这样:据报道,中央政府采购网在2018年5月17日发布了《2018-2019年中央国家机关信息类产品(硬件)和空调产品协议供货采购项目征求意见公告》,在这个公告中,龙芯、申威和飞腾的芯片首次被列入中央机关采购名录。这是国产芯片第一次进入政府采购名录,之前进入协议供货的一般都是英特尔等国外厂商。

  龙芯中科总裁胡伟武在接受采访时对我国中央国家机关将国产芯片纳入政府采购名录给予了极高的评价。在他看来,这对国产芯片来说具有非常重要的和里程碑式的意义:“以前是没有进入采购名录,政府部门要采购还采购不了,现在可以采购了,这体现了国家对国产芯片的大力支持。”然而,国产芯片并非只是进入政府采购名录就万事大吉了,因为计算机生产厂商在政府采购中仍可选择只采购国外厂商或合资厂商的芯片,从而将自主可控的国产芯片束之高阁。因此,我国政府需要研究采取那些具体的措施甚至强制性措施,促使计算机生产厂商逐步地在政府采购中心甘情愿地只采购国产芯片的问题。同时,笔者也希望我国各级政府要像李国杰院士所呼吁的那样:将政府采购支持自主创新产品视作决定国家命运的大战略,识破美国跨国公司高超公关行为的伎俩,坚决抵制美国政府多层次施压的行为,坚定不移地运用政府采购推动我国本土企业的核心技术创新和建立各产业的高端价值链。

  

三、我国现阶段不能加入WTO《政府采购协定》

 

  与美国高度重视政府采购在核心技术创新中的关键性作用不同,我国对自主创新的支持基本上采取的只是提供研发资金支持以及最近的税收减免等供给方创新政策,例如,在过去二十年中,我国政府出台了很多对国产芯片提供研发资金支持的政策,代表性的例子就有908工程、909工程等,但却严重地忽视了市场特别是政府采购市场对核心技术发展的重大推动作用,而我国作为技术追赶的后发国家恰恰比美国更需要政府采购的大力支持。因为在上述美国计算机、集成电路和操作系统软件等产业发展之初,新技术的研发者开拓的是没有竞争者的市场,在这种没有竞争者的市场上,尚且需要政府采购的保驾护航,而在我国,由于没有采取关税保护和限制外商直接投资的产业政策,从而导致了我国产业的价值链高端和核心技术的商用市场基本上已被发达国家的跨国企业所占领,在这种情况下,如果没有政府采购为我国本土企业核心技术的研发提供一块有保障市场的“根据地”,研发核心技术的企业将如何生存和发展?

  我国芯片等核心技术之所以长期受制于人而无法取得突破性进展,关键性因素并不在于技术,而是在于市场。在历史上,从英国、美国到日本和韩国,其技术追赶都是通过关税保护和(日本、韩国)排斥外国直接投资的情况下提供有保证的国内市场取得成功的,幼稚工业保护的实质是保护国内市场,从而为本土企业在新兴技术和新兴产业上与发达国家领先企业的全球竞争中创造国内市场的根据地。但在我国加入世贸组织之后,我国虽然通过关税保护这种行之有效的老办法为本土企业保有和创造国内市场受到了极大限制,但仍可通过限制外国直接投资为本土企业留有相当大程度的国内市场空间。然而,在我国对外国直接投资没有限制地敞开大门的时候,为本土企业创造有保障的国内市场就只有政府采购这一途径了。

  正是考虑到许多发展中国家因为加入到世贸组织而难以运用关税保护为自主创新提供保障的现实,赖纳·科特尔和韦科·兰博在对WTO《政府采购协定》进行深入研究后指出,通过采用促进创新的政府采购机制,政府采购不应当仅仅被看作是支持发展的一种间接措施,还应该被看作是促进创新和产业发展、从而促进经济增长和发展的一种直接手段。如果发展中国家加入WTO《政府采购协定》,该协定将对它们造成严重的限制:要在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施自主创新产品政府采购政策将变得极其困难。因此,他们建议,发展中国家最好不要加入WTO《政府采购协定》,至少不要马上加入。这是为什么WTO成员中绝大多数发展中国家拒绝加入WTO《政府采购协定》的重要原因,我国也是一个发展中国家,这不能不引起我们的深思和警觉。

  2011年,笔者对我国政府采购市场展开了较深入的研究,并在2012年初发表的一篇论文中指出,国内市场不统一、相关法律不健全、政府采购市场混乱和对外国产品崇洋迷外盛行,所有这些情况都说明,我国加入WTO《政府采购协定》的时机是非常不成熟的。本文第二部分通过对中兴事件的讨论也说明,时隔六年的今天,这个时机仍是非常不成熟的。因此,笔者在2012年建议,我国在20年内不要加入WTO《政府采购协定》,原因就在于我国需要很长一段时间内做好国内改革,统一国内市场,整顿政府采购市场,改革和完善政府采购市场体制和政策,健全相关法律和法规,加强购买国货的爱国主义教育,只有当这些工作基本完成之后,如果我国政府还是执意要加入WTO《政府采购协定》,那么,我们才能对此加以考虑。因此,虽然我国承诺了加入WTO《政府采购协定》,但是对于加入的时间、条件并没有做出具体承诺,因此,可操作的空间是非常大的,正如有专家指出的,如果不想加入,我国可以一直不结束谈判,无限期地拖延下去。

  笔者在2012年的论文中还指出,“对于我国来说,只有当我国在技术水平和高技术产业处于领先地位的时候,我国加入WTO《政府采购协定》才是最佳选择”。中兴事件的爆发不仅证明了笔者的这种看法的正确性,而且,更重要是它揭示出:我国迫切需要运用政府采购市场为本土核心技术的生存和壮大创建国内市场的根据地。因此,我国在现阶段不仅不能加入WTO《政府采购协定》,而且首先要研究如何才能解决我国政府采购市场大部分被外国产品所占领的问题。笔者所谓技术水平和高技术产业处于领先地位就是指具有不被别国卡脖子的核心技术及其生态体系,具体到芯片等核心技术而言,正如胡伟武教授所言,就是要在Wintel体系(Intel加微软)和AA体系(arm+android)之外,创建我国IT产业中由我国企业支配的第三套生态体系。如果我国没有这种自主可控的生态体系,中兴事件还会要爆发,而要建立这种生态体系,正如李国杰院士指出的,我们必须依靠政府看得见的手在国内通过政府采购开辟一块市场做培育高端产业的根据地,这是决定国家命运的大战略。

  具体到如何解决被美国卡脖子的芯片而言,科技观察家和芯片产业研究专家铁流强调了政府看得见的手特别是政府采购的关键性作用。他指出,目前,随着国产芯片性能和品质的提升,已初步解决了能用的问题,在接下来解决好用、多用这两个互为因果的关键问题上,则必须从国家战略层面进行宏观统筹,以应用为牵引发展中国的芯片产业:一方面,政府采购要多用国产芯片;另一方面,引导鼓励重点行业、企业多使用国产芯片,除了党政军的政府采购之外,像交通、电力、金融、电信、能源、医疗等国家战略大行业也应当尽可能采购国产芯片。实际上,在这些行业中,国有企业占相当大比重,而国有企业本来就属于政府采购范畴,所以铁流所谈的这两个方面实际上都是政府采购的问题。铁流举例说,我国几大电信运营商每年抛出总规模达百亿元的服务器集采订单,但最大赢家仍为海外芯片厂商,未能发挥对国产芯片成长的牵引作用。

  一旦政府采购对国产芯片的支持得到切实落实,那么,它必将对由我国企业支配的第三套生态体系的起飞产生巨大的推动作用。铁流对此做了具体的估算。首先,中国有700多万公务员,3000多万事业编制人员,以及几千万的国企员工,一旦有超过6000万人熟悉并认可了搭载了国产芯片和国产操作系统的电脑,对于搭载了国产芯片的个人电脑在民用市场推广会非常有利——产业界有一个规律,那就是当CPU和操作系统市场份额超过5%的时候,软件厂商就会主动给国产平台开发应用软件。当国产芯片和国产操作系统拥有数以千万计的用户之后,一直困扰国产芯片的软件生态问题就将迎刃而解。其次,在数据中心市场,2017年中国服务器销售量255万台,预计到2022年将达368万台,销售额达200亿美元,产业规模巨大。这其中有超过50%的行业是政府主导或国家战略行业,不准确粗算约合600-700亿人民币,约1/4金额是CPU。其中如能主动给予国产芯片一定的机会,对产业的推动作用也是大有裨益的。

  然而,我国政府目前正在紧锣密鼓地推进加入WTO《政府采购协定》的进程。自2007年12月启动加入GPA谈判并提交首份出价清单以来,我国一共向WTO提交了6份出价清单,其中第6份出价是在2014年12月22日提交的,目前正在对这个出价进行谈判。据报道,这份出价首次列入了大学、医院和国有企业,工程项目全部列入出价,最终门槛价降至参加方出价水平,门槛价过渡期由4年缩短至2年,过渡期的门槛价做了大幅下调,过渡期结束后的门槛价降至参加方水平。由于“加入GPA的具体开放范围通过谈判确定(称为出价谈判)。出价范围内的政府采购,对GPA参加方的产品和企业要给予国民待遇,在GPA参加方之间不再奉行国货优先、本国企业优先的政策。”

  显而易见,一旦我国加入WTO《政府采购协定》,再将政府采购市场创建为国产CPU和操作系统发展的“根据地”就是非法的。在这种情况下,国产CPU和操作系统起飞的初始市场将在何方?已经困扰我们多年的“缺芯少魂”问题将如何解决?有人可能会说,我们加入WTO《政府采购协定》可能还需要一、两年的时间,我们还可以利用这个机会大张旗鼓地大力推行政府采购的政策。但要知道,因为没有运用政府采购推动我国IT产业发展等诸多因素,过去长达30年的时间我们都没有解决“缺芯少魂”的问题,难道我们在加入WTO《政府采购协定》之前的短短几年就能解决这个问题?核心技术及其生态体系的建设是一个非常复杂和充满不确定性的长期过程,急功近利的政策往往适得其反,没有长期打持久战的决心和信心是不可能取得成功的。因此,在我国运用政府采购战略助推国产CPU和操作系统在我国商用市场上获胜的曙光还未初现之前,我国绝不能加入WTO《政府采购协定》。

  本文以我国集成电路和操作系统产品在我国政府采购市场占比很低的事实为例,说明了我国没有利用政府采购推进自主核心技术创新的严重失误。实际上,中兴事件揭露出来的触目惊心的事实在我国并非个例,而是一种普遍性的现象。例如,尽管我国还没有加入WTO《政府采购协定》,但据报道,在2013年1—7月的全国机电产品招标中,国外产品中标148.65亿美元,占中标产品总额的83.8%。又如,我国在提交给WTO的、最新的第6份出价将医院列入了政府采购范围,但我国高端医疗设备的政府采购目前仍被外资所垄断:例如,记者在2014年报道说:外资控制着我国高端医疗器械市场,比国产贵70%;又如,2018年3月25日,在由《中国医疗设备》杂志社主办的第八届中国医疗设备行业数据发布大会上,主办方颁发的中国医疗设备行业“金人奖”10家企业均为外资企业,数据结果显示外资企业仍然垄断着我国高端医疗器械市场;以至于有国外医生在2018年6月大惑不解:“中国医疗器械这么好用,你们为啥还全部要用进口”?在这种情况下,我国加入WTO《政府采购协定》之后,还能打破外资在政府采购市场的这种垄断吗?如果不加入WTO《政府采购协定》,我国还可以通过优先购买国货的《政府采购法》对此进行合法的干预,但加入之后,这就是非法的了,在这种情况下,我国又如何“利用对外开放倒逼改革”?

  实际上,中兴事件揭露出的问题只是冰山一角。研究一下中国经济,我们就会发现,除了个别行业外,无论是在政府采购市场,还是在商用市场,外国产品和外资企业几乎垄断了我国所有产业的高端产品市场,控制着核心技术,这就是党的十九大报告之所以提出“促进我国产业迈向全球价值链中高端”的深层次根源。因此,这就提出了两个问题:首先,经验研究说明,我国产品几乎无法进入发达国家的政府采购市场特别是美国的政府采购市场;即使假定我国完全能够进入发达国家的政府采购市场,那么,加入WTO《政府采购协定》难道不会导致“发达国家政府采购我国价值链低端产品,我国采购发达国家价值链高端产品”,从而使我国进一步锁定在全球价值链低端?其次,在外国产品和外资企业垄断我国高端产品市场的现状下,如果不通过政府采购市场为我国中高端产品及其核心技术的研发在中国市场上创造生存和发展壮大的根据地,它还有机会成长为可以在商用市场上与外国高端产品和核心技术一比高下的竞争对手吗?显而易见,无论在何种情况下,加入WTO《政府采购协定》都是违背党的十九大报告中“促进我国产业迈向全球价值链中高端”的大政方针的。因此,笔者建议:尽管政府可以做出积极加入WTO《政府采购协定》的姿态,但在我国高端产品及其核心技术在我国商用市场上存在获胜的可能之前,我国绝不能加入WTO《政府采购协定》。

  (文献注释略,将发表于《学习与探索》杂志,引用本文请注明杂志出处)

  贾根良有关WTO《政府采购协定》和自主创新政府采购研究论文

  1.贾根良:《我国为什么不要急于加入WTO政府采购协议》,《国外理论动态》2012年第2期。

  2.贾根良等译,科特尔和兰博著:《发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议?》,《国外理论动态》2012年第2期。

  3.贾根良:《我国推迟加入WTO政府采购协议的战略构想》,《战略》(第一辑),上海人民出版社2012年版。

  4.贾根良:《取消自主创新政府采购政策堪比近代史上关税自主权的屈辱丧失》,中华网论坛2011年8月4日。

  5.贾根良:《强烈呼吁恢复自主创新产品政府采购的三个文件》,贾根良新浪博客,2017年1月13日。

  6.贾根良:我国应该立即停止加入WTO《政府采购协定》的活动,贾根良新浪博客,2017年1月14日。

  7.贾根良:我国应该立即停止加入WTO《政府采购协定》的活动,贾根良新浪博客,2018年4月11日。

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