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“重拳出击”能解决中国的食品安全危机吗?

2011-05-24 23:10:23  来源: 《联合早报》   作者:张翔
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       近期以来,中国的食品安全问题危机迭起,从上海的“染色馒头”到重庆的“毒血旺”,再到广州的“毒猪肉”。食品安全问题一夜之间已然不胫而走,成为当前中国政府亟待解决的一个大问题。虽然中央下大决心要整治食品安全,但是,到目前为止,中国各地方政府对食品安全问题只是采取“重拳出击”的办法,加大检查力度,这样的做法当然能在短期出现成效,但它只是过去治安“严打”的复制品,不能够解决食品安全的根本问题。事实上,中国的食品安全问题由来已久,这次总爆发是长期以来地方政府治理积弊的反映。如果不能从这个根源上解决问题,今天“严打”只不过是明天食品安全危机“死灰复燃”的前奏。那么,在食品监督问题上,地方政府的治理困境在哪里?

部门主义与地方保护主义

  首先,食品安全危机直接指向地方政府中“部门主义”现象。在地方政府中,以部门利益为本位的“部门主义”现象长期存在。在食品安全监督领域中,政府治理就涉及六个部门:卫生局、工商局、农业局、质监局、商务局和食品药品安全管理局。这六大部门对整个食品生产流程进行划分,形成“分段治理,各管一摊”的治理局面。这种治理局面直接导致各部门划定各自的权责范围,造成部门之间难以逾越的“权责壁垒”以及机构关系的“裂化”,阻碍相互之间的协调与合作。与此同时,“部门主义”还不可避免地在各部门彼此之间造成存在着复杂的职责交叉,以致在“部门主义”中又包含着“九龙治水”,多家治理,权责不清。这些问题都直接导致食品安全问题长期缺乏全面、有效的监督。

  其次,长期以来的“地方保护主义”也放纵了食品安全危机。许多非法的食品加工企业虽然从事非法,乃至不道德的商业行为,但是由于日久根深,这些企业都形成了一个系统的产业结构与产业链条。对于一些小地方而言,这无疑是解决就业压力、维持当地经济,甚至是保证腐败收入的有效方式。在许多地方,尤其是经济不景气的村、镇,这些不法企业甚至成为了当地社会隐性的经济支柱。因此,当地政府往往对不法的食品加工行业采取漠视或纵容的态度。加之,改革开放以来,为刺激地方经济的发展,中央政府不断地向地方解制放权,这在扩大地方政府权限的同时,也使消除食品安全隐患的压力往往不是来自于危险本身,而是来自当地政府权力本身的“监守自盗”。 

GDP主义

  第三,地方政府“GDP主义”的传统一直没有改变。从改革开放起,中国的地方政府就一直奉行经济优先的治理方略,并且以GDP数据作为重点绩效考查标准设定官员升迁逻辑。这种治理方略,在短期内刺激经济发展的同时,也在政府体系内形成“GDP中心”的内在激励。在这种激励下,公共服务的政府职能被逐渐边缘化,成为经济发展的附庸。食品安全作为一个典型的公共服务领域,长期以来并未受到政府重视,而当前食品安全危机恰恰是这种长期积累的必然结果。而且,随着经济发展的深入,“GDP主义”与公共服务在现实中的对立必然将越来越明显,越来越难以协调,地方政府如果不改变以GDP为中心的传统治理方略,食品安全问题必然将进一步呈现扩大趋势。

  对于围绕在治理困境中的地方政府而言,“重拳出击”根本无法形成长期成效,甚至在“重拳”之后还会出现报复性反弹,这种反弹势必更加复杂,更加难以监管,而地方政府就又得兴起新一轮成本更高的“重拳”。最终,食品安全监督就成了“监督—反弹—再监督—再反弹”的恶性循环,而且,每一轮循环都意味着地方政府监督成本的递增。因此,如果地方政府不能突破“部门主义”、“地方保护主义”、“GDP主义”这三座大山,不能从体制与机制上寻求地方政府治理困境的突破,中国的“重拳出击”只会是“花拳绣腿”,只会是新一轮危机的序曲,民众的“食品安全”也就只能是水中月,镜中花。

  作者是南开大学周恩来政府管理学院博士生

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