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贺雪峰 : 城乡关系变动与乡村振兴的阶段

2021-10-18 09:53:19  来源: 新乡土   作者:贺雪峰
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  摘要:没有区分就没有政策,没有重点就没有战略。新中国成立以来,中国一直实行城乡二元体制,并因此形成了具有显著中国特色的城乡二元结构。以取消农业税为界,中国城乡二元结构有两个不同阶段,形成了两种不同的城乡关系,即过去的剥削型城乡关系和现在的保护型城乡关系。当前中国正处于现代化突围阶段,保护型城乡关系为包括进城农民工在内的八亿农民提供了基本保障和最后退路,从而为中国现代化提供了强有力的危机应对能力。在目前阶段,保护型城乡关系具有显著合理性,这一时期乡村振兴的重点就是为八亿农民提供农村和农业的保底。只有当中国完成现代化突围,已经基本实现现代化,政策就可以不再刻意区分城乡,城乡关系由二元体制到城乡一体,进入融合发展阶段,乡村振兴才应该进入强富美的新阶段。

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  一、引论

  笔者认为新中国的城乡关系可简化为两个阶段,即以取消农业税为时点,从新中国成立以来到取消农业税前大约50年是第一阶段,这一阶段以城市剥削农村为主要内容的城乡关系,可以称之为“剥削型城乡关系”,2006年取消农业税后是第二阶段,这一阶段国家不仅不再从农村收取农业税费,而且开始大规模向农村转移资源,限制城市资本进入农村,典型的做法是不允许城市人到农村购买宅基地,以保护进城农民的“返乡权”,这个时期的城乡关系可以称之为“保护型城乡关系”。无论是“剥削型城乡关系”还是“保护型城乡关系”,都是以城乡二元结构为前提的,就是说,国家通过将城市和乡村分开,实施两种不同的政策,从而适应国家不同发展阶段的需要,达到不同的政策目标。在前一个时期,国家从农村汲取资源重点建设城市和发展现代产业,以实现工业化和现代化。这个时候,农村为中国赶超型现代化提供原始资本积累,只有建立起来了现代产业,现代产业和城市才有能力回馈农村。后一个时期,国家通过限制城市资本下乡侵占农民“返乡权”,向农村投入大量资源建设农村基本公共品,维持农村基本生产生活秩序,从而为难以进城或进城失败农民保留农村这个退路。在这个时期,农村是中国现代化的稳定器与蓄水池,是农民基本的社会保障,基本社会保障是不能通过市场化来解决的,因此城乡之间的制度是有差异的,城乡是二元结构而非一体化的。

  取消农业税前城乡关系的重点是通过城乡二元体制来从农村汲取资源,因此形成了剥削型城乡二元结构。取消农业税以后(也可以包括分田到户以后的部分时期),城乡二元体制仍然存在,不同之处是城市向农民全面开放,农村却未向城市全面开放,因为农村是缺少基本保障的农民的退路与保障,这样的城乡二元结构就是一种保护农民的保护型城乡二元结构。农民是中国最大的社会群体,也是收入相对较少、保障水平相对较低、应对市场资源禀赋相对较弱的群体,在未来相当长一个时期,农民仍然要依托农村和农业,进城农民也仍然可能返乡。也是因此,未来一个时期,保护型城乡关系仍然具有重要性,城乡之间的体制有所差异是应对中国当下仍然处在中等收入阶段国情的必要战略。当中国跨过中等收入阶段可能的陷阱,真正实现了现代化的突围,国家就有能力为所有人包括农民提供体面就业收入机会,就有能力为所有人提供较高水平的基本保障,就不再需要农村为农民提供保障和进城失败退路。这个时候,国家就不再需要为农民提供农村基本保障,城乡关系就可以由二元回到一元,城乡一体化,协调发展,中国城乡关系就由二元结构进入到一元结构阶段。

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  二、城乡二元结构为什么有合理性?

  新中国成立以来,中国城乡二元体制如前所述分成取消农业税之前城市剥削农村的阶段和取消农业税之后重在保护农民的阶段。

  城市剥削农村,即城市从农村汲取资源,国家主要依靠农业剩余进行工业化原始资本积累。新中国选择了重化工业优先的赶超工业化战略,大量且长时期的重化工业投入,很难给农村以反哺。也正是因为农村长时期为重化工业提供积累,中国用20多年时间建立了完整的国民经济体系,完成了工业化。20世纪70年代工业化成果开始回馈农业农村。正是工业对农业的回馈,加上分田到户调动了农户生产积极性,到20世纪80年代,农业问题基本解决,“饿肚子”成为历史。农村剩余劳动力转移到二三产业,创造了20世纪80、90年代乡镇企业发展奇迹。到20世纪末,乡镇企业发展式微,越来越多农村剩余劳动力“离土离乡、进厂进城”,开启了中国高速城市化进程。

  作为后发外生型现代化国家,中国选择重化工业优先的工业化战略具有合理性,正是通过优先发展重化工业,中国仅仅用20多年时间就实现了由一个传统农业国向初步实现工业化国家的转变。新中国成立之初,中国农业产值超过60%;改革开放初期,中国农业产值已下降到20%左右,工业产值已占到50%左右。

  重化工业需要长时间的高投入,是资本和技术密集型产业,无法容纳大量就业,在城市就业机会有限的情况下,国家不仅从农业提取资源支持工业,从农村提取资源支持城市,而且限制农民进城。也是因此,分田到户前中国城市化速度很缓慢,新中国成立初期的城市化率为10%左右,到1980年城市化率也只有18%。

  某种意义上讲,正是借助城乡二元体制将有限农业剩余转移到城市投入到重化工业,农业为中国工业化提供了最为重要的原始资本积累,中国才能在短期内完成工业化,从一个农业国转变为一个初步实现了工业化的国家。又因为城市就业机会有限,限制农民进城,降低了城市压力,使得当时中国现代化进程可以保持良好的内部环境条件。

  分田到户以后,大量农村剩余劳动力转移进入二三产业,“进厂进城”,城市各种机会向农民开放,之前限制农民进城的各种体制机制障碍一一清除,从而迎来了中国高速城市化。

  从分田到户到2006年取消农业税,这个时期是城乡关系转换的阶段,即由剥削型城乡二元结构向保护型城乡二元结构过渡的阶段。一方面,国家继续向农民收取税费,另一方面,农民慢慢地从农业中转移出来,农民家庭收入越来越多地依靠二三产业收入。分田到户以后,虽然国家对农村的汲取力度大幅度下降了,却因为人民公社解体,国家提取资源不得不与每个农户打交道,在农户的农业剩余很少的情况下,农业税费提取成本很高,“收粮派款”很快成为“天下第一难”的事情,因为收粮派款导致严重的干群关系紧张,三农问题成为全党工作的“重中之重”,进入21世纪,国家开始进行农业税费改革试点并最终在2006年取消农业税。

  分田到户以后,相对于农业有限收入,农户家庭越来越多地从二三产业获取收入,并且越来越多地通过进城务工经商来获取收入。农户家庭青壮年劳动力进城,属于家庭剩余劳动力。也就是说,农户家庭进城时并不放弃农业而是在兼顾农业条件下进城获取城市二三产业收入,并因此形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式。农村家庭剩余劳动力进城,刚开始只是为了从城市获取收入,在农村完成家庭再生产;年轻时进城务工经商,年龄大了回村务农养老。逐步地,一些进城青壮年劳动力在城市获得了稳定就业机会和较高收入条件,他们开始以在城市安居为目标,而不是将在城市务工收入拿回农村去。第一代进城农民工在城市务工,收入返回农村,农村变得更加繁荣;第二代农民工进城务工,千方百计要在城市安家,他们将留守务农父母不多的积蓄也拿到县城付了买房首付,结果就是农民进城了,农村衰落了。

  毫无疑问,农民都是想进城的,他们希望在城市有体面的就业和收入,享受城市良好基础设施和公共服务,在城市过上体面而有尊严的生活。为了进城,农民家庭策略是中老年父母留村务农,年轻子女进城务工,农户家庭就不仅有务工收入,而且有务农收入,而农村生活成本低,农户家庭让进城年轻子女首先开始城市生活。农民家庭策略是以城市生活为重心展开的,留守农村务农的老年父母支持、帮衬子女进城,农村有限资源通过代际转移进城了。运气好的话,进城农民在城市安居了,他们将父母接到城市,全家完成进城任务。大多数情况下面,大部分农民家庭却很难全家进城安居,而多是通过代际分工和代际分离,通过留村父母对进城子女的支持来完成家庭年轻一代的进城,也是因此,虽然当前中国农民进城人口数量巨大,却大多只是年轻人进城,中老年人留守农村。而且,年轻人进城以后,他们年轻时比较容易在城市生活下去,随着年龄增长,城市就业机会逐步减少,城市生活吸引力下降,他们也开始考虑返乡养老。返回农村,与土地结合起来,即使收入不高,也因为农村生活成本不高,容易获得体面生活。

  相对来讲,年轻人在城市比较容易找到就业机会,所以年轻人进城打拼,进城农民到了中老年由于逐渐缺少城市就业机会就随时可能返乡农村。对于农民家庭来讲,因为有农村返乡退路,万一进城失败,他们就可以返乡,所以他们在城市打拼努力时有安全感。也正因为农民有返乡退路,一旦发生经济周期或各种严重问题,城市就业减少,农民返乡就可以大大降低城市风险,农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。

  在当前中国经济发展阶段,城市很难为所有进城农民提供稳定就业和较高保障,也就很难让所有进城农民家庭在城市获得体面生活条件。正是因此,保留进城农民的农村退路,以及为仍然留守农村的农民提供基本生产生活秩序,建设城乡均等的基本公共服务,就显得十分重要。

  2006年取消农业税后,国家开始大规模向农村转移资源,之前剥削型的城乡关系转而成为保护型城乡关系,即国家开始实行以工哺农、以城带乡,政策上允许农民自由进城,却限制城市资本自由下乡,尤其不允许城市人到农村购买农民宅基地建别墅。之所以国家要采取保护型城乡关系,是因为这个时期农民进城并不稳定,农村仍然是农民基本退路与保障。正是农村退路与保障让农民有了安全感,从而有了整个中国现代化进程中的农村压舱石。

  综上所述,城乡二元结构是中国现代化进程中的重要体制构建,正是通过城乡二元结构,中国实现了举世瞩目的工业化和现代化。城乡二元结构具有合理性。

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  三、保护型城乡二元结构与三轮驱动的中国现代化

  中国作为后发外生型现代化国家,在取得快速发展的同时,保持了政治社会秩序。作为一个中等收入国家,中国城市基础设施水平堪比发达国家,中国城市也没有一般发展中国家几乎都存在的难以治理的大规模贫民窟,其中很重要的一个原因就是中国保护型城乡二元结构为进城农民提供了进城失败的退路,农民可以在城乡之间选择最适合自己家庭与个人的发展策略,农民是中国现代化进程中最具有主体性的群体之一。也正是因为农民可以在城乡之间自由选择,中国就具备强大的应对现代化进程中的经济周期和社会风险的能力。

  保护型城乡二元结构显然是以保护农民在农村基本生产生活秩序为前提的。中国农村集体所有制使得所有农户家庭都有承包地和宅基地,村庄是农民祖祖辈辈生活的熟人社会。农业虽然不一定能让农民致富,却可以解决温饱问题,城市开放出来的各种二三产业机会也为农民提供了增加收入的空间。农民期望进城,他们有足够农业和二三产业收入,他们就进城去,若收入不足以支撑他们现在进城,他们就仍然以农村为基地待机进城。

  中国目前仍然有大约2亿农户,绝大多数农户仍然由留守老年父母耕种自家承包地。在机械化普及和国家为农村提供了相当完善基础设施的条件下,以中老年农民为主的小农农业不仅可以为农户提供收入,而且为缺少城市就业机会的中老年农民提供农业就业机会,也为中国城市提供丰富的农产品。

  换句话说,中国20亿亩耕地不仅保证了中国农产品的供给,而且为2亿多农户提供了农业收入和农业就业。

  当前中国农民进城往往只是农户家庭中的年轻子女进城,且进城农户家庭往往也没有在城市获得体面安居的就业收入条件,这个意义上,小农农业就为八亿农民提供了重要的收入、就业、退路等基本保障。在中国仍然处于中等收入阶段,城市无法提供足够高收入且稳定就业机会,国家也不可能为所有进城农民提供高水平基本保障时,小农农业虽然难以让农民致富,却可以为农民提供基本保障,因此十分重要且还有很长一个时期存在的合理性。因此,必须再次特别强调,现阶段的小农农业和农民返乡退路是基本保障而非致富途径,是用来为农民保底的而非让农民创造比城市更高水平生活,因此是要重公平而非重效率。也正是在这个意义上讲,保护型城乡二元结构中,限制资本下乡具有重要意义。

  缺少进城能力的农户和进城失败农户有农村这个基本保障的保底,中国就有能力应对经济周期或现代化进程中可能出现的各种不确定性,中国现代化就有了农村这个稳定的根基,就可以在很大程度上避免出现各种可能危机。

  未来一个时期,中国仍然要保持以老人农业为代表的小农农业,三农政策的重点就是为小农农业提供服务。

  仅仅靠老人农业显然是无法实现现代化的,改革开放以来尤其是中国加入WTO以来,“中国制造”快速发展,中国很快变成“世界工厂”。“中国制造”具有显著国际竞争力,是推动中国经济持续发展的主要功臣。“中国制造”有两个优势,一是廉价劳动力,二是廉价土地资源。当然还与中国体制优势、劳动力素质和工业技术管理能力的积累有关。当前时期,“中国制造”的劳动力廉价优势正在失去,不过,中国具有全世界几乎最好的基础设施和最为齐全的产业配套条件,就使得在未来很长一个时期,“中国制造”仍然可以在国际上保持高度的竞争力。

  通过“中国制造”,中国将劳动力、土地甚至环境转化为外汇购买力,转化为基本生产力,转化为中国持续增长的GDP。“中国制造”是中国快速发展的关键。

  而决定中国现代化能否突围的根本则在于中国能否通过科技进步实现产业升级,从而实现产业价值链由低向高的攀升,其中最典型的是能否突破卡脖子的关键技术,真正进入到依靠科技进步来推动发展的轨道上来。

  当前及未来一个时期,中国现代化应当依靠三轮驱动,即小农农业、中国制造和科技进步三个方面同时发展,以驱动中国快速现代化。小农农业、中国制造和科技进步三者之间不是排斥关系,也非替代关系,而是互补的关系。小农农业为中国发展提供稳定根基,中国制造为中国带来宝贵资源与财富,借小农经济助力保障的稳定社会条件,将中国制造创造的财富的相当部分重点用于科技进步事业,科技进步带动产业升级,中国产业就可以从世界产业链价值低端向高端不断迈进,产业升级带来的高利润为第三产业提供了利润空间,第三产业的发展又大大增加了城市就业机会,也就为进城农民在城市安居创造了可能。

  当前及未来一个时期,通过小农农业、中国制造、科技进步的三轮驱动,中国就可以实现产业升级,跨过中等收入陷阱,实现现代化,农民进城也就容易获得安居所需要就业与收入机会,国家也才有能力为所有人提供保障,进城农民就不再需要返乡退路,留村农民也不必然要以农业作为基础保障,保护型城乡关系也就可以转向为城乡一体的关系。

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  四、城乡一体化的前提与步骤

  为了实现赶超型现代化,中国采取城乡二元划分的城乡二元体制,集中资源重点突破。一旦中国实现了赶超型现代化,再限制城乡互动与一体就没有必要了。这个时候就应当由城乡二元回归城乡一体,农村既不是城市汲取资源的地方,农村也没有必要通过限制城市资本来获得保护。城乡一体,自由流动,让各种要素资源最优配置,也就有了可能。

  城乡一体化的前提是,中国已经走出中等收入阶段,真正实现了不可逆的现代化,不仅在中国制造上仍然保持优势,而且通过产业升级,在产业价值链上持续上升,科技进步使中国在国际高新技术领域占有一席之地,不再会被卡脖子。因为经济增长,科技进步,中国人均收入大幅度增长,国力大幅度增强,进城农民都有稳定的收入和就业机会,从而可以在城市体面安居,国家也有能力为所有人提供较高水平的基本保障。这个时候,农村就不再需要作为进城农民的退路,留村农民也不是非得依靠农业来维持基本生存,则农村就可以向城市开放,城市资本就可以到农村去寻找有钱有闲的生活。

  从目前国家的发展战略看,到2035年中国基本实现现代化,若能顺利实现,这个时候就也就到了可以实现城乡一体的时间点。不过,国家发展战略规划的实现还要依据具体的国际环境,以及这个过程中会出现的各种不确定性,不能急于求成。简单地说,当前时期也是中国现代化的关键且风险最高的时候,我们必须要做两手准备,有最坏打算。农村作为中国现代化的稳定器,通过城乡二元体制来保护农民这个最大相对弱势群体的目的就是以防万一。因此,城乡一体化不是作为2035年中国基本实现现代化的前提,而是要反过来,只有中国已经基本实现了现代化,才应当开启城乡一体化的进程。

  城乡一体的核心是农村向城市开放,城市市民可以下乡获得亲近大自然的闲暇生活。这个阶段相当于欧美城市化完成以后的逆城市化阶段。随着城市资本下乡,农村逐步变成一个比城市更宜居更美好的场所,农村也不再需要为无法进城或可能进城失败农民提供保底,因为城市已经可以提供充分就业,国家也有能力为所有人建立基本保障。

  按以上讨论,在中国基本实现现代化以前,中国崛起之路还会有很多风险,很大不确定性,有时候甚至会风高浪急。为应对中国现代化进程中的这种不确定性,就需要有农村这个稳定器与蓄水池。只要中国大部分农民有退路和保障,中国就有了应对现代化进程中任何不确定性的缓冲,就可以克服现代化进程中的艰难险阻,就能够集中主要力量完成现代化的突围。一旦中国基本实现现代化,中国也就可以说已经完成了现代化的突围,有能力开展更加宏伟的蓝图,开启更加均衡的发展,以“强富美”为目标的乡村振兴也就是题中应有之义了。

  因此,当前统领三农工作的乡村振兴战略,其实有两个完全不同的阶段,第一个阶段是保护型城乡二元结构末期的乡村振兴,这是乡村振兴的初级阶段,第二个阶段是城乡一体时期的乡村振兴,这是乡村振兴的高级阶段。

  就初级阶段的乡村振兴来讲,乡村振兴显然不是也不可能是建设“强富美”的乡村,更不是要将农村建设得比城市更宜居更有创业获利致富机会,而是为缺少进城机会的仍然留守农村的农民提供基本生产生活秩序,让留守农村的农民仍然可以获得基本收入。同时,农村还要为已经进城但可能难以在城市安居的农民保留返乡退路。在乡村振兴初级阶段,三农政策的主要目标服务在于为在城市缺少安居条件农民提供农村保底,而非要在农村创造出一种比城市更优越更高质量的生活。这个时期也是中国城市化快速进展时期,越来越多农民进城且越来越多农民在城市安居,农村人口越来越少,有些农村空心化、老龄化,农村显得衰落了。正是在大量农村人口进城以后,留守农村的农民有机会扩大耕种规模,获得较高农业收入。

  乡村振兴初级阶段仍然有大量农民要依托农村作为基本社会保障,这些农民包括不能或不愿进城农户,留守农村的老年人,进城了由于难以安居随时可能返乡的农民,当前中国几乎所有户籍仍然在村的人口都或多或少是以农村作为基本保障与退路的,而当前农村户籍人口有大约8亿人,占到全国人口一半以上。在有如此巨大人口要依托农村作为退路和保障的情况下,无论是农业还是农村显然都不应当以市场优先,效率优先,而应当更加关注社会与公平。这个意义上讲,在乡村振兴初级阶段,将农民在农村发展产业致富作为目标是不现实的,片面发展规模农业、现代农业是与仍然有数以亿计农民要靠农业来获得就业与收入相冲突的,建设比城市更宜居的美丽乡村也是不可能的。

  乡村振兴的高级阶段,随着越来越多农民在城市安居,需要依托农村和农业保底的农民数量大为减少,国家也有财力为所有人提供较好保障,城乡之间就可以采取更加开放的政策,允许城市资本下乡,农民自由进城、城市资本自由下乡,更加市场化、更讲效率的城乡一体格局逐步形成。因为大量农民进城了,农业规模经营就有了可能,现代农业的发展让农业变得强大;大量城市人口移居农村不仅带来了资源,而且必然会建设更加宜居的美丽乡村;农村居住人口不仅包括从事现代农业的农民而且包括城市愿意亲近大自然的有钱有闲阶层,农村就自然不再是贫困的代名词。

  简单地说,中国一旦越过中等收入阶段,突破围堵,基本实现现代化,农村就不再需要作为中国现代化的稳定器与蓄水池,也不用再作为农民的保底和基本保障,农村就可以做更加自由的规划。

  05

  五、小结

  新中国成立以来中国都存在着城乡二元结构,这种城乡二元结构是国家为特定发展目标而采取不同城乡体制与政策所导致的,与一般城乡二元结构有很大差异。新中国成立后,国家为了尽快实现工业化,通过城乡分离,将农村资源转移到城市支持重化工业发展,从而在短期内实现了中国工业化,建立了完整国民经济体系。分田到户以后尤其是取消农业税以来,国家不再从农村汲取资源,也向农民开放了各种城市获利机会,却限制城市资本下乡,以保护农民在农村的这个基本保障和最后退路,正是2亿多户农民在现代化进程中有农村这个基本保障和最后退路,农民成为中国城市化和现代化进程中最为积极主动的力量,中国现代化也因为有了农村这个稳定器与蓄水池,而具有强大的应对各种风险与危机的能力,保持了现代化进程中的稳定。

  区分城乡,每个阶段有每个阶段的工作重点与重心,对城乡采取不同的政策甚至实行不同的体制,是国家动员能力的根本。没有区分就没有政策,就无法通过政策来达到目标。只有区分没有实施政策的能力,也仍然达不成目标。新中国强大的国家能力,使中国通过城乡二元体制为工业化和现代化积蓄了巨大能量,快速实现了工业化,正在通向现代化的道路上。尤其可贵的是,新中国成立以后,中国区分城乡实行城乡二元体制,有两个相互联系却貌似截然相反的阶段,即新中国成立之初到分田到户直至取消农业税时期的剥削型城乡二元结构(或体制),之后则是限制城市资本下乡却允许农民进城及进入二三产业的保护型城乡二元结构阶段。正是对农民这个最大相对弱势群体的保护,为中国现代化提供了应对危机和不确定性的巨大缓冲空间,保证了中国现代化的顺利进行。

  当前中国现代化仍然在进程中,仍然有很多不确定性,仍然要应对各种可能的危机,还要做各种艰难的突围,这个时候农村就仍然是中国现代化的稳定器与蓄水池,农民仍然要将农村作为基本保障与最后退路,保护型城乡二元结构就仍然要延续下去,乡村振兴战略的重点也就应当是服务于缺少城市体面安居能力的绝大多数仍然要依托农村和农业就业与收入的占中国人口大多数的农民。

  随着中国城市化的快速推进,现代化不断取得突破,中国走出可能的中等收入陷阱,以及基本实现现代化,包括农民在内的绝大多数中国人民都可以获得稳定收入与就业机会,也可以获得基本保障,农村不再是中国现代化的稳定器,农民也不再依托农村和农业作为基本保障和最后退路,通过政策与体制来分离城乡就没有必要了,城乡也就逐步一体化,城乡二元结构就开始向城乡一元变化,最终,一种新的城乡关系就建立起来。

  城乡一体阶段的乡村振兴与保护型城乡二元结构阶段的乡村振兴有本质的不同。后者的乡村振兴主要是保底,而不是要建设一个比城市更加宜居和更能获利的农村与农业,这个时期乡村振兴的本质仍然是服务于城市和服务于中国现代化事业的。前者的乡村振兴则是要建设一个作为城市生活补充却又比城市更宜居的有钱有闲的生活,这种生活因为亲近大自然,更为人性。当然,这种农村生活比城市更加昂贵,也可能只服务于少数人而不是为所有人服务。

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