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侠客岛解局:不再区分城乡!这个领域再推新改革

2021-08-06 08:52:30  来源: 海外网   作者:汪德华
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  最近有个新闻挺值得注意:民政部印发《最低生活保障审核确认办法》,其中,以往“城市低保”“农村低保”的概念不见了,统一为“最低生活保障”。

  看上去只是概念表述的更改,但其背后是基本公共服务均等化、推进户籍制度改革的大背景。

  一

  低保,大家都不陌生,它是社会救助体系的核心制度,旨在为标准以下贫困人口提供基本生活保障。沿着“先城市、后农村、最终走向城乡统筹”的思路,中国低保制度逐渐建立起来。

  其中,城市低保制度发展于上世纪90年代。1993年,上海市率先建立城市居民低保制度,1997年,国务院决定全国推开,并于1999年实现制度全覆盖。当时国家推国企改革,如何为上千万下岗职工及其家庭成员提供最低生活保障,是一项急迫任务。

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  国企车间职工(图源:电影《钢的琴》)

  由此,城市低保制度开始发展壮大,与再就业中心、失业保险一起,构成下岗家庭的三条保障线。下岗职工问题解决后,城市低保制度并未退场,而是作为常态性制度安排,逐步演变为城市贫困人口生活保障线。

  再说农村。进入新世纪,建立公共财政制度、城市反哺农村的发展理念日渐深入人心,保障农村贫困人口基本生活需要逐渐提上国家日程。2002年,中共十六大提出,要在农村地区探索建立低保制度;2006年,农村低保人口接近1000万人;2007年,国务院部署全面建立农村低保制度,年底,农村低保对象突破3000万人。此后制度稳定发展,人数不断扩大。

  可以看出,城乡低保制度的发展因历史背景不同,实际操作中互相分离,带来管理复杂、城乡保障标准差距较大等问题。

  二

  无疑,改变城乡保障差距大的二元结构,需要政府统筹。部分地方政府,如北京、江苏、浙江等发达地区,已实现省域内城乡统筹;一些欠发达地区也积极行动,如安徽铜陵,2011年就实现了包括低保标准在内的城乡统筹。

  特别是十八大以来,各领域推进城乡统筹、融合发展,基本公共服务均等化,成为重要政策导向。就低保制度而言,2019年和2020年,中央连续下发文件,提出就低保、社会救助制度等加快城乡统筹。

  应该说,在当前阶段推动低保城乡统筹,是户籍制度改革的必然要求。城乡户籍二元分离,将户籍身份与基本公共服务挂钩,显然与国家治理体系现代化方向不一致。取消城乡二元户籍制度的改革方向早已明确,当户籍不再分城乡,城乡分离的低保制度就缺乏现实基础。

  从现实层面说,城乡分离的低保制度不符合促进社会公平的理念,管理成本也高,还可能阻碍贫困人口的就业流动。推进城乡统筹低保,能提升低保制度效率和公平性。

  这也是实现基本公共服务均等化的必要步骤。所谓均等化,是要消除基本公共服务的不合理差异,城乡差异是首要问题。而解决城乡差异属于同一政府的事权范围,不存在管理体制和财政体制障碍,可操作性强。

  事实上,城乡居民医疗保险、城乡居民养老保险虽在实行之初分开推进,但就人均财政补贴而言,是坚持了城乡一致,近些年已完成制度合并。再加上这次统筹城乡低保,相信在不久的将来,基本公共服务领域中不合理的城乡差异都将逐步消除。

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  最低生活保障证(图源:网络)

  三

  在具体落实中,最核心、最关键,也最有难度的,是低保标准的城乡统筹。

  的确,看到“统筹城乡低保”这几个字,很多人下意识地会想,如果按照农村低保的标准给城市低保户发,是不是难以保障生活?换句话说,这个“统筹”,到底是低标准向高标准靠拢呢,还是把高标准拉到跟低标准一致?

  从各地经验看,只能是农村向城市靠拢,逐步缩小差距,渐进统筹,而不是一刀切式地划定低保全国统一标准。这是因为低保标准统一,会涉及较大的财政压力。

  根据民政部数据,截至今年6月底,全国共有低保对象4311万人,其中农村81%,城市19%;从低保标准看,城市低保平均标准为每月694元/人,农村低保平均标准则是每年6150元/人。2010年,城市低保标准是农村的2倍左右,现在是1.35倍,差距逐渐缩小。

  但农村低保对象基数庞大,如果按现行城市低保标准统一,各级财政要新增投入近千亿元。低保是上级提供补助、县级政府具体负责的“共同财政事权”,如果实现低保标准城乡统一,县级政府会增加一大笔投入,特别是一些财政困难县将面临巨大压力。这就需要完善转移支付制度,由中央和省级政府对困难县市加大支持力度。

  总之,城乡低保统筹是基本公共服务均等化的方向,肯定要做,但不同地区情况不同,这会是相对长期的过程,路径选择上可以更为灵活和慎重。

  文/汪德华(中国社科院财经战略研究院研究员)

  编辑/云歌

  来源:侠客岛公众号

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