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中国农村土地规划的他山之石:荷兰模式拾零

2018-10-31 15:15:05  来源:红歌会网  作者:陈俊杰
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  面对城市化大潮的冲击,中国的农村土地如何规划才能与时俱进?荷兰等发达国家农村土地规划的经验似可借鉴,而取其长补其短应是一个基本原则。

 

  一、格罗尼根泥炭区的农村土地规划经验

  “家里有粮心不慌”,中国粮食主产区的粮食安全如何顶住城市化大潮的冲击,从而守住“耕地红线”,事关国家安全百年大计,因此堪称中国农村土地规划的重中之重。中国的粮食主产区分布于辽宁、河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江苏、安徽、黑龙江,这13个省份的粮食产量之和占全国总产量的比重为75.4%,约95%的全国增产粮食来自其中。其共同特点是平地多,河渠相间,气候温和湿润,适宜集约化、机械化大规模耕种。从这个角度上看,荷兰粮食主产区的规划经验对中国而言极具借鉴意义。

  

  (中国的粮食主产区)

  中国粮食主产区的这些特点与欧洲小国荷兰较为近似,该国位于温带海洋性气候区,地势低平,号称“洼地之国”,而且农业较为发达。欧洲许多大河由荷兰入海,诸多河口冲刷而成的浅海大陆架随之被大规模填海造田,所以其中有接近一半的土地位于海平面等高线以下。那么,荷兰是如何规划此类土地的?随着袁隆平院士海滩高产水稻实验的成功,这个问题无疑也会引起中国的注意。中美贸易战清单让我们不得不考虑减少对美粮食进口之后怎么办,中国的土地规划同样既要“节流”,更要“开源”,要害是如何在此过程中维持生态平衡。

  

  (图中浅色区域原为滩涂或海中沙洲,今荷兰海岸均为荷兰人填海造陆的成就)

  范例:荷兰农村规划方案之格罗尼根泥炭区

  位置:Veenkoloniën Netherlands

  (Veenkoloniën格罗尼根的地理位置)

  国别:荷兰

  竣工:2012年

  分类:未归类园林工程实例

  内容:设计方案

  团队:Michiel van Driessche, Deborah Lambert, Joost de Wit, Sander van der Ham

  

  (耕地大块笔直分割,居民区、农作物加工区集中于衔接城镇的公路两侧)

  规划宗旨:“我们目前面临的问题是,(荷兰)农村动力如何能充分应付全球挑战?这些挑战又怎样能再次把(荷兰)农村地区变成一个可以运行的系统呢?Veenkoloniën(格罗尼根泥炭区)是荷兰北部的农村地区,目前正面临着大量的经济、社会与生态方面的挑战。作为农业区,该地区是全球系统的一部分。因此,它的挑战并不是内部因素引起的,而是全球食物系统对它的影响。例如:它的社会、经济与生态环境。联合国也此倡导了一个全新的可持续发展的农业系统。Veenkoloniën地区可作为一个测试实验室来开发新的农业模式,这样既可解决其自身问题,又可以应对全球挑战。新的农业模式要求建立一个新的生产系统:一个智能的七年作物与家畜循环结合而形成的临时自然区域。该过程划分为地方、区域与国家的合作:要在运输成本与规模效益上做出选择,在其规模水平上发展机会并对食品行业的社会意义重新定位。基础设施网络适应于促进新的发展机会,以保证生产区域能够通过消费者与生产者的试验。这将是一个重构的农业模式,在全球水平上探求可持续食物生产的可能性。在本地,这个转变会创建一个高质量的农业区域以定义Veenkoloniën地区的地位。”

  

  (格罗尼根泥炭区生活区一角)

  

  (格罗尼根泥炭区农村规划方案推广思路示意图)

  

  (格罗尼根泥炭区规划示意图全图)

  

  (中国沿海低地及其近海大陆架北段)

  中美贸易战剪不断理还乱,粮食自给问题终将凸显。要在短期内解决刀耕火种、小块分割的包产到户模式的效率问题,荷兰的农业合作社等模式的现代化大农业值得中国借鉴。在老少边穷地区精准扶贫之外,中国沿海低地及其近海大陆架(尤其是北段)的规模都很可观,借鉴荷兰的填海造田经验前景可观。

 

  二、兰斯塔德“绿心”的农村城市化经验

  随着中国农村城市化加速,荷兰的兰斯塔德“绿心”的成功经验也应引起我们的有关部门的注意。英国学者比特•霍尔将兰斯塔德与“绿心”(Green Heart)”作为区域城市空间概念以为“绿心”战略而早已享誉全球,细数其战略、规划、建设管理变迁对中国推进生态文明建设与新型城镇化发展大有裨益。兰斯塔德是由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙及乌特勒支四大核心城市及众多小城市组成的多中心城市群,而兰斯塔德“绿心”是位于兰斯塔德城市群中央、被城市群环绕的约400平方公里的绿色开放空间,以农业用地为主。这里并非人为异想天开的刻意圈地、强行保护而来,工业革命时期无节制地开矿形成的低地难以利用而将其作为水资源保育与发展农业之用,由此形成了荷兰特有的农业景观。在空间结构上,这块绿色生态空间恰好是四个城市中间的隔离带,“绿心”一词由此而来。

  

  (荷兰·兰斯塔德“绿心”空间分布示意图)

  为了保持“绿心”的开放性、提升兰斯塔德地区的空间质量,荷兰政府对绿心地区进行了5次国家空间规划。尤其是1995年,荷兰规划部组织开展绿心发展与保护讨论会,绿心战略性管理导向由此开始重点聚焦三个方面:一是限制无序的工业与住房发展、限制城镇化对绿心的侵蚀政策仍会继续,但不会像过去那样整体严控;二是激励绿心的功能向更加绿色的方向发展,如:提供更多的游憩与自然空间;提升农业质量;强化水管理及小尺度的休闲;改善农村民居,等等;三是景观提升,划定国家地景区,强调包括基础设施在内的任何开发建设活动均应充分考虑对地景的保护(如:通过高成本建设铁路隧道来降低铁路廊道建设对周边景观环境的不利影响),全面提升绿心景观价值。城市管理将“绿心”作为保护重点,区域发展却与其背道而驰,绿心在城市化过程中渐渐被吞食,因为“绿心”的发展是无法抑制的。因此,“绿心”的发展与管理导向必然趋于兼顾发展的保护,这种保护不与其功能的复合化相矛盾,旨在达到人与自然的平衡。

  

  兰斯塔德“绿心”农村一角

  兰斯塔德绿心跨多个行政区界,其规划建设管理经历了“管理委员会→协调管理平台→独立管理区”的进阶,最后确立的是一种独立管理区的模式。

  兰斯塔德绿心规划体现的思想精髓,对中国不同层面的区域规划有着重要的借鉴意义。国内在一段时间里相当程度上强调“绿心”已有的休憩、开敞空间与生态等概念并大胆借用其形式规划城市或城市群,2008年首次提出的“长株潭城市群生态绿心”就属于国内绿心规划与保护的现行区,现已发展成为世界最大的城市群绿心,更大区域层面的设想如长江中游城市群的“中国绿心”设想,也有单个城市提出城市绿心设想,如北京城市朝阳区、武汉东湖的“绿心”。

  

  北京城市朝阳区“绿心”、武汉东湖城市“绿心”

  “绿心”作为一个巨系统中的核心要素。在平衡其发展与保护、提升其综合效益方面为这个区域尺度上最大的绿色公共空间提供发展机遇。针对城市化过程中早已暴露或正在暴露的各种“城市病”,正确判断各项生态指标的人为干预力度与保护力度,理应是中国如何借鉴荷兰这一经验的最重要的政策课题。

 

  三、精简集约型模式较为适合中国的国情

  《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》下发后,乡村振兴战略号角全面吹响。农业生产更绿色高效,新产业新业态蓬勃兴起,农村改革扎实稳步推进,农村环境正向更宜居改善……梳理荷兰等发达国家农村土地的规划模式,通过借鉴他山之石拓宽发展乡村振兴之路,我们的有关部门务必谦虚谨慎、戒骄戒躁。美国的城乡共生型乡村小城镇建设、日本的因地制宜型造村运动、韩国的自主协同类型新村运动、德国的循序渐进型村庄更新、瑞士的生态环境型乡村建设、法国的综合发展型农村改革、加拿大的伙伴协做型农村计划,中国均可从中取长补短。其中,荷兰的精简集约型农地整理尤其值得我们的有关部门高度重视。

  中国的可耕地面积较之于国土面积与人口密度而言并不充裕,与美国、俄罗斯、加拿大、印度、澳大利亚、巴西、哈萨克斯坦、阿根廷等农业大国相比更是相形见绌,同样是地狭人稠平地多的荷兰的精简集约型农地整理经验何在?

  通过整合现有农村资源,充分发挥地区优势,促进农村社会的和谐发展。荷兰政府颁布的《土地整理法》明确了政府对农村土地规划的各项职责与农村发展的基本策略,《空间规划法》则对农村社会的农地整理有详细规定,明确农村的每一块土地使用都必须符合法案条文。为了避免或减少农地利用的碎片化现象,实现农地经营的规模化与完整性,荷兰政府一改过去单方面只强调农业发展的单一路径而转向多目标体系的农村建设。比如,推进可持续发展的农业,提高自然环境景观的质量;合法规划农地利用,推进农村旅游与服务业的发展;改变农村生活质量,满足地方需求等。通过持续、普遍而高效的农地整理,荷兰的农村不仅环境良好、景观美丽,而且农业经济发达,农民的生活条件也在不断提升。

  荷兰的精简集约型模式的独到之处在于,在农村资源相对有限的情形下,各级政府有关部门通过对农村的精耕细作、多重精简利用的方式达到规模化与专业化的经济社会效益。这种精简集约型模式的运作促进了农村经济的发展,保护了农村地区的自然生态环境,基本上达到了村庄城市化可持续性发展的目的。

 

  四、小结

  荷兰等发达国家农村土地规划由来已久,具体模式或类型多样(既有自上而下产生的也有上下结合驱动的)、特点各异(既有外生的也有是内生的),但都发挥了政府部门、农民协会、基层精英、普通村民、城市、企业、高等院校、金融机构等参与主体的功能作用与内在价值,充分体现了多中心土地规划理论的思路,从而实现了农村社会的稳定繁荣发展。根据发达国家农村土地规划的经验与中国农村土地规划呈现的问题与需求,农村土地规划的共同规律与成功基础在于,每个国家成功的农村土地规划都离不开政府站在农业发展、农民生活改善、农村生态的保护的惠农角度发挥政府的支持与基础统筹主导力量,具体为政府提供法律支持与资金保障,农民协会改善村民的弱势地位,城市、企业与高等院校推动农村的发展与繁荣,村民尤其是基层精英加快农村改革的进程以及农村金融机构承担着农村可持续发展的重担。结合中国农村土地规划的发展历程、主要特点与国外农村土地规划的经验,眼下有关部门要构建的具体模式应是“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的农村土地规划模式,包括确立有限政府的原则,提高村民的主体地位,充分发挥农协作用,调动城市、高等院校、企业与金融机构等农村土地规划主体的积极性共同致力于推进农村现代化。

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